试论《美国残疾人法》对残疾人就业市场的负面影响

《美国残疾人法》(ADA)是美国保障残疾人就业平等权的主要法律，该法保护适格的残疾人，只要残疾的求职者或雇员能完成工作的关键内容，雇主不得拒绝雇用，并负有合理调适的义务。但是在该法实施的过程中，却没有起到预想的效果，在一定的范围内反而使残疾人就业率下降。本文将从该法出台的背景，以及实施过程中雇主，雇员，以及三方面寻找问题的根源，以期为我们在类似立法上有所借鉴。

一、‘美国残疾人法》的立法背景

　　就业歧视一直是美国的一个重要的社会问题，从最初的种族、性别，到现在残疾人就业方面的歧视，可以说不同程度的歧视在美国普遍存在。而也在为消除歧视，尤其是就业方面的不断地努力。最早消除就业和工资歧视的努力可以追溯到1963的‘同酬法》和l964年的<民权法案》的第七章的有关内容。1964年《民权法案》，是在种族和性别的基础上禁止歧视。最近关于联邦反歧视立法是‘美国残疾人法》和1991年‘民权法案》。‘美国残疾人法》似乎影响比1991年‘民权法案》更深远，这本质上是对现有反歧视法规的修改。此前反歧视的内容多集中于种族，性别和宗教方面，而‘美国残疾人法》的出台是从美国残疾人的角度出发，致力于提高残疾人的社会地位，同时也完善了反歧视的内涵。

　　‘美国残疾人法》于1990年7月签署成为法律，关于第一章反残疾人就业歧视的有关内容于1992年7月生效。此前，没有任何联邦法律对私营企业在残疾工人就业和工资方面做出规定，尽管1973年‘康复法案》涉及残疾人就业，但是其规制对象仅适用于公共部门，即联邦部门、联邦采购合同当事人、接受联邦资助的机构。一些州也有法律保护残疾工人，但这些法律在覆盖面和有效性上差异较大。《美国残疾人法》在规制对象上扩大了范围，其中第一章中就明确了雇主的定义，“雇主”指从事与商业有关行业的个人及其代理人，但是在雇主的规模上分为两个阶段来实现，在最初第一章实施的两年内雇员人数达到l5人以上的雇主受到该法的规制。到1994年，雇主覆盖面扩大至雇佣雇员l5人以上的雇主。同时该章还要求雇主为其雇佣的残疾工人必须提供“适当的调整”，以使残疾工人再就业上的差异降低。例如包括使轮椅专用通道，购买残疾员工专用的设备，或者为其调整工作岗位，使残疾雇员从事非全日制工作或在家里完成工作。该法还禁止对残疾人在工资，聘用，解聘，以及晋升等方面进行歧视。例如，在完成同一工作上，支付给一个残疾雇员的薪水应与非残疾工人相同，以及企业均不得以残疾作为其对残疾雇员进行雇用和解雇等决定上考量标准。

　　此外《美国残疾人法》规定的在具体实施过程中，由平等就业机会委员会(EEOC)和法院共同承担。只要是相信他们受到歧视待遇的残疾雇员或求职者都可以向平等就业机会委员会提出指控，平等就业机会委员会将就这个问题进行调查，在通常情况下平等就业机会委员会还可以作为中间人通过调节来解决有关的指控或起诉，以减轻诉讼的压力。如果指控没有调解成功，平等就业机会委员会不能代表当事人直接起诉，它必须有当事人的允许其作为其诉讼代表的证明信，当然当事人在他自己的诉讼费用支出上是免费的。因为该法规定法律救济包括：聘用，复职，晋升，欠薪，预付薪水，合理的调整，并支付律师费，专家证人费和诉讼费用。

　　同时由于1991年‘民权法案》规定，如果发现故意歧视的现象，可要求企业作出赔偿的或对其进行惩罚性赔偿(用于补偿单个原告未来的金钱损失和精神损害)，通过民权法案的补充，也起到了促进残疾人法的实施，减少企业对残疾人的歧视。当然作为惩罚性的赔偿，其在赔偿范围上也有一定的限制，拥有lo0名或lo0以下的员工的企业赔偿对多不得超过$50000，雇员在50o人以上的公司赔偿数额不得超过$300，000。
二、《美国残疾人法》实旌的目标

　　在《美国残疾人法》制定当时，美国大约有43oo万身体或者精神残障的，其中大约820万残疾人希望获得工作，而据美国人口普查局的最近报告，美国人口中有有某种形式的残疾人数已达到5100多万人(占总人口约l8％)，其中约3250万人有严重残疾，面对这样庞大的人群，《美国残疾人法》对其就业应该起到了促进的作用。

　　但是对于1990年‘美国残疾人法》真正的实施效果，却是模棱两可，评论众说纷纭。有学者认为，美国残疾人由依赖别人生活开始走向独立生活，该法在促进残疾人就业率提高方面起到了积极作用，残疾人可以在不需要干预的情况下做任何事情。但也有人认为该法并没有很好地起到增加残疾人就业的作用

　　传统上雇主普遍存在残疾人生产效率低下这样错误的认识或者不愿意做出适度的调整以适应他们，事实上，在劳动力市场中残疾人的命运比非残疾工人更糟，这是没有争议的。残疾人收入不超过非残疾工人收入的40％。而且劳动力参与率上残疾人的比率要低得多，并且残疾人由于受到歧视不太可能被雇用，这也似乎是美国残疾人法案从出台到实旌的背后动力。理论上《美国残疾人法》的目的是提高残疾人士的就业率，在内容上《美国残疾人法》规定，雇主有责任接纳残疾工人，并且在聘用、解聘以及支付薪水上不得歧视残疾人。《美国残疾人法》的支持者认为，该法将促使公司必须进行投入和改善设施，以便在雇佣残疾工人的问题上减少其不合理的歧视。尤其是近年来，由于劳动力市场表现出对残疾工人的关注，使国内领取伤残保险的人数减少。

　　1992年7月至1997年9月，平等就业机会委员会的各区域办事处共收到90803起有关《美国残疾人法》中涉及就业歧视的诉讼。这一数字不包括大约65，000起适用《美国残疾人法》向国家公平就业实践机构(该机构与平等就业机会委员会就处理歧视问题的工作分担达成一致)提出的诉讼申请。在平等就业机会委员会处理的有关直接索赔的请求中，29％是涉及“雇主失败的合理调整的问题，9．4％涉及雇主在雇佣中存在歧视的问题。并且在大部分的指控中，62．9％涉及非法终止雇佣合同(即开除，失败的返聘，停职或临时解雇)。这问题的出现，也促使我们不断地去完善和解释《美国残疾人法》，并且通过对法案的解释和完善可以更好的为残疾人提供某种形式的就业保护。

　　三、《美国残疾人法》实施的效果

　　但是这些数据并不能掩盖另一个事实，那就是当期人口调查的数据显示在《美国残疾人法》开始生效后，对于所有在工作年龄段的男性以及在40岁以下的女性来说，残疾工人人数的比例在急剧下降。虽然一些企业根据残疾人法案的要求增加了对残疾工人的适当的残疾调动，使其能够从事力所能及的工作，但是增加调动并不能单独解释残疾人士的就业率降低的原因。这样美国残疾人法案就成为另一个是残疾人就业率降低的可能原因。与这个观点一致的是，美残疾人法案的影响并不能涵盖全部的领域，它由于对于小企业在成本上的考虑，面除了其一些义务，如对于小企业来讲如果适当的调整成为其过渡负担的话，那么其可以免除这项义务。所以一般法案的影响较大的还是出现在经济实力较强，可以负担起一些费用的中等以上规模的公司中。

　　我们利用成本的投入的比较，来强调在涉及残疾人歧视的诉讼威胁下，适当调整的成本与雇佣成本以及解雇成本之间的区别虽然《美国残疾人法》中有关合理调整的规定可以刺激企业雇佣一小部分残疾工人，但是雇佣成本和解雇成本的引入使这种量化的分析复杂化。如果依靠有关美国残疾人法案的诉讼的威胁，来鼓励雇主增加残疾人的雇用，那么在大多雇主不是对利润或成本很敏感的情况下，《美国残疾人法》的出台可能会增加残疾工人的就业率上涨。但是当企业受到大多数涉及非法解雇和合理调整的成本过高的指控时，‘美国残疾人法》就可能会成为残疾人的就业率上涨的阻碍。

　　对残疾人就业的分析主要着眼于残疾人的就业率和工资，而不是像使用1988至1997年间每年3月公布的当期人口普查的数据，这个数据的统计主要是针对健全者在就业方面的数据。这些数据对于我们的研究残疾人就业方面是有一定作用的，当期人口普查的数据显示，在总体上健全者就业率的增长掩盖了残疾人就业率的下降，只有4％的残疾人进入了劳动力市场。尤其是在《美国残疾人法》实施后，年龄在21．39岁的残疾工人的就业相对降低，而相对的薪水并没有改变。残疾工人就业岗位相对不断减少，针对男性残疾人岗位的减少最早出现在1993年，而针对女性的则在1992年就已经出现了，这些都是在《美国残疾人法》生效头两年发生的。
 

此外，由于《美国残疾人法》的出台，不得不迫使企业为残疾人工作地便利提供适当的调整，而为此投入的成本也成为影响因素制约企业雇佣残疾人的原因之一。一些统计结果表明，残疾人士的就业率下降更多的集中于大中型公司，这可能是因为美国残疾人法案免除了小企业的义务，而且大中型企业可能更容易地负担与美国残疾人法案有关改善残疾人就业所做调整的费用。另一方面，没有更多证据表明残疾人在离职率上有所减少。在离职率上数据没有太大的变化表明美国残疾人法案所产生的更大的负面影响，不是由于非法解雇诉讼的威胁造成的。而更多的是因为适当调整的成本的原因造成的。

　　通过关于残疾人就业的总统委员会与一些为他们的残疾工人做出适度调整的雇主进行的调查，结果表明，自1992年1O月以来企业在为残疾人做出的适当调整的费用上面平均支出为930美元。这个数据可能被低估了，因为它仅包括企业自愿调整的情况，没有包括企业由于调整而被动的在研究美国残疾人法案的规则上时间的花费而产生的成本，也没有包括由于被迫调整而降低了效率的成本。

　　在另一方面，《美国残疾人法》所涉及的支出一个重要组成部分是由诉讼所产生的。自1992年7月，超过11000向平等就业机会委员会办事处直接指控的案件由平等就业机会委员会根据‘美国残疾人法》的规则解决了，并且在平等就业机会委员会斡旋下，雇主为了解决所面临的歧视指控共支付了1．74亿美元来平息指控。但这个数字并不包括企业的行政管理费用，律师费用，以及在庭上或庭外调解的费用，如果算上这些费用，那么一项对企业的就业歧视指控将使企业付出巨大的诉讼成本。而且根据统计每年各州法院和联邦法院受理雇员指控其所在企业对其歧视的申请的案件多达40000案件，这其中6O％获得了胜诉。而且胜诉的案件平均赔偿的数额超过167，000美元，此外为此支出的辩护的费用超过40000美元。显然这些费用的支出也给企业带来了巨大的压力，使其对残疾人就业持保留的态度，同时为了不使自己抵触美国残疾人法的规定，其也对一些职位的设旌进行了更多的限制，同时这阻碍了残疾人就业的提高。

　　所以从企业的角度看《美国残疾人法》并不是解决残疾人就业困境的完美方案，这个法案是残疾人最大限度就业能力的发挥与雇主挑选具有生产能力雇员愿望之间的妥协产物。它要求扩大对残疾人的保护力度，却没有要求残疾人自身要不遗余力地投入到劳动力市场中去，因而对雇主造成了极大的负担。

　　四、结语

　　尽管各学者看法不一，但《美国残疾人法》的实施总体上对残疾人的就业产生了深远的影响。美国的残疾人政策实现了由最初提供福利和现金为主向在日常生活、经济和社会等各个方面为残疾人创造与健全人享有同等机会条件为主的转变，为美国残疾人创造了真正的无障碍社会。作为弥补，美国随后也采取了一些税收优惠政策，以鼓励雇主雇用包括残疾人在内的低收入群体劳动者，为残疾员工提供便利的工作场所和设施，从而在最大限度上消除对企业的影响。

　　进入21世纪后，伴随着社会观念的变化、科学技术的发展、残疾人群体自身态度的调整以及劳动力市场的变化，美国的残疾人就业政策的定位必将吸取现有立法的经验，延续新世纪的立法趋势，进一步扩展残疾人的就业权利。同时维护雇主的利益，创造更好的无障碍社会生活环境与工作场所环境，从而充分有效地挖掘残疾人人力资源的创造潜力，为美国的经济发展贡献力量。
 

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