试论对证券监管者的监管一基于规制俘虏理论和寻租理论的分析

本文首先评析了规制俘虏理论和寻租理论。规制俘虏理论为科学地制定和实施规制政策提供了理论前提。在此基础上，分析了证券监管中的寻租活动。进而论证了对证券监管者进行监管的必要性。最后，提出了建立对证券监管机构的制约机制和监督机制。

　　一、规制俘虏理论和寻租理论

　　1． 规制俘虏理论

　　规制俘虏理论(CaptureTheoryofRegulation)认为，规制是为了满足产业对规制的需要而产生的，规制的设计和实施主要是为受规制产业的利益服务的。这样，立法者被规制产业所控制和俘获，规制者也被产业所俘虏。规制俘虏理论的最基本的观点是：不管规制方案如何设计，规制机构对某个产业的规制实际是被这个产业“俘虏”，其含义是规制提高了产业利润而不是社会福利。其研究重点是规制的供给与需求、规制过程的利益影响和规制者的种种动机。该理论指出，现有的规制是使生产者剩余最大化的规制。“搭便车”效应使得由消费者组成的大的利益集团处于劣势地位，而由企业组成的利益集团较易采取一致行动。在假定规制者亦追求利己目标的前提下，只有增加少数能以低费用组织起来的集团的利益的规制才会由政治过程供给。规制的需求者必须向供给者(官员)支付“价格”。所以在整个经济中，某些集团要求并得到了的保护，一些集团得到的保护多一些，另一些集团则少一些。这样，利益集团为取得规制保护所进行的寻租活动使得规制本身成为一种特殊商品而成为经济系统的一个内生变量。其后，佩尔兹曼进一步阐发上述论点：被规制产业具有出于追求垄断利润动机而试图影响立法规制者的需要。只要规制者所分享的利益不超过垄断利润，这种“寻租投资”就是值得的。

　　规制俘虏理论其实也反映了“公共决策的局限性”。即真正做出决策的只是少数人，其决策必将倾向于某些阶层或集团的偏好和利益。规制俘虏理论为科学地制定与实施规制政策敲响了警钟，它使我们意识到在规制过程中确实存在着寻租与创租的情况。

　　2．寻租理论

　　寻租理论是上世纪6O～7O年代经济学家们在讨论垄断、关税和规制所造成的社会损失的过程中形成和发展起来的。“租”或“租金”是指超过资源所有者的机会成本的报酬。它可以有两种来源：一种是在价格制度中自然产生的，例如，需求曲线和供给曲线的移动会产生租金；另一种是人为创造的，例如，可以通过帮助创造、提高或保护一个集团的垄断地位，从而提高它所偏好的那个集团的垄断租金。通常把追求自然产生的租金的活动称作“寻利”(proiftseeking)，把追求人为产生的租金的活动称为“寻租”(rentseeking)。寻利是作为生产者的经济人通过自身的市场竞争力而获取高于生产成本的收入的活动，不需要借助的干预，是“看不见的手”引导经济人去从事有利于自己也有利于社会的活动；寻租则是力图使“看不见的手”不起作用，或利用“看得见的手”去抑制“看不见的手”的损人利己的活动，如果离开了干预，没有干预所提供的特殊垄断地位，租金便无从寻求。

　　寻租活动是指寻租者利用各种合法或非法的手段取得占有租金的垄断权。布坎南将这种寻租活动划分为三个层次：第一层次，指通过向行政官员进行游说、疏通、“走后门”、行贿等手段促成对经济的行政干预，从而产生租金并获取该租金的活动；第二层次，指由于第一层次的寻租活动给官员也带来了好处，使他们看到了权力的含金量，从而吸引人们耗费精力和钱财去争夺行政官员职位的活动；第三层次，指采取措施将暗租转为明租(如证照拍卖、征收资源垄断税等)，使部分或全部租金转化为的财政收入，而这些租金收入尚未归还财政预算或尚未以某种无差别的或随机的方式通过预算分配时，各个社会利益集团为了这笔财政收入的分配有利于自己而展开的竞争。

　　塔洛克把寻租造成的社会资源浪费归纳为以下几个方面：(1)创造垄断或限制的活动本身需要吸收大量的资源，特别是许多有才能的人都致力于这种寻租活动。而这些人本当可以从事更有价值、更有生产性的活动；(2)垄断或限制导致资源利用的扭曲；(3)避租活动要耗费资源；(4)利益集团进行院外活动所耗费的资源往往大于集团活动的组织成本。因为寻租活动所采用的往往是一些不宜公开的手段，如蒙骗、贿赂、拉关系，这时租金由一个集团转移给另一个集团往往采取低效率的方法；(5)一种允许游说活动存在、并可以通过寻租获得利益的制度，其结果必将是严重阻碍资本(物质资本和人力资本)投入对生产技术的改进。
在证券市场上，利益集团同样存在寻租行为。在美国。“证券交易委员会”(SEC)被法律授予独立开展证券管制的权力，其主要成员由总统任命而向国会负责。除公众舆论监督之外，由于财务预算受国会限制且行动常为国会所左右，利益集团的寻租行为往往通过国会参众两院向SEC施加压力，迫使其选择对利益集团有利的监管制度和政策。发展中国家新兴证券市场上的寻租问题显然更为尖锐。从中国来看，虽然政体不同，监管决策框架与美国监管体系存在差异，但“体制漏洞”和新兴市场构建初期难以避免的大量“强行政性”制度安排为寻租行为的滋生和泛滥提供了便利。其中，最为典型的是“额度发行”管理制度。在这种带有明显计划色彩的制度安排下，正是由于“上市额度”这种资源的供给弹性不足，供给不能无限制增加，从而产生租金这种超额收入以及相应的各地企业和地方的种种寻租行为。这种寻租一方面造成经济资源的非生产性损耗，另一方面扭曲了证券市场资源配置的优化机制。严重损害效率的增进和公平的体现。

　　二、对证券监管者进行监管的必要性

　　规制俘虏理论和寻租理论显示了监管的有限性。寻租活动和失灵的存在，就有必要设法对监管部门也加以监管。我国正处在经济转轨时期，市场经济发展的不完备、发展中国家的经济特点及中国特有的经济环境，使得的职能定位和角色转换存在缺陷，职能和市场职能之间的界限容易被混淆。在资源配置过程中，经常出现“看得见的手”取代市场“看不见的手”的情况，从而产生了大量的寻租活动。我国的证券业从起步开始，市场化程度相对较高。但是受计划经济影响，一些原本属于市场的权力并没有得到落实，仍然保留在证券监管机构的权限范围之内。在证券监管中，监管者以行政指导替代依法监管的情况也时有出现。这样就造成了监管效率低下．监管目标偏离，并且产生了抑制竞争。保护垄断的副作用。因而，对监管者进行监管是极其必要的。具体有以下几个方面：

　　1．加强对监管者的监管是消除腐败的有效途径

　　在资源配置中有着举足轻重的作用。这就使得成了各利益集团寻租活动的猎物，被俘获的对象。目前我国的寻租活动主要集中在几个“点”上：权力的集中点；体制转换的交汇点；监督系统的乏力点；法律政策的滞后点；人、财、物需求的关节点。经济转轨过程中，寻租活动引起的腐败相当普遍，一方面对经济活动的干预仍相当广泛，另一方面以货币为中介的市场交易活动已经有了相当程度的发展，所以，转轨时期也很容易成为大规模腐败的“高发期”。如证券监管中监管人员利用掌握的信息进行内幕交易等。

　　监管部门产生腐败的一个重要原因在于体制内监督乏力而体制外监督尚未形成。要防止滥用必不可少的公共权力和官员的自由裁量权，首要的是依靠监督。实行法治、建立对监管部门的监督机制、建立规范的市场竞争秩序，尽量减少、甚至取消在某些领域不必要的干预。消除腐败的土壤，腐败自然也就无法存在。

　　2．有利于提高监管透明度，提高监管的公开、公平、公正

　　在证券市场上，投资者除了需要判断上市公司的风险情况．还要判断监管者的风险情况；监管者要求上市公司提高透明度，投资者也有权力要求监管者提高自己的透明度。在缺乏外部监管的情况下，监管法规和监管机构政策的制定和出台往往会缺少必要的咨询程序，在执行过程中更难免存在对法规、政策执行和解释的随意性。进而难以保证监管的公开、公平、公正。

　　3．在法制不健全的情况下，对监管者进行监管更具有迫切性

　　对证券市场的监管行为必须规范，应该更多的通过法律的、经济的手段对市场进行管理，而不是依靠政策来规范。法律赋予监管者监管证券市场所需的权力，在法制不健全的情况下，监管部门常常靠一些临时性的行政性措施干预市场，那么，依法管理，严格执法更加无从谈起。监管者独揽大权或滥用权力的行为会给市场造成很大损害。因此，在法制不健全的情况下，对监管者进行监管更具有迫切性。

　　三、对证券监管者进行监管的机制．

　　建立对证券监管者的监管机制，要把立足于国内实际和借鉴国外经验有机地结合起来。为了保证证券监管工作的高效率、透明度，国际上通行的做法是建立对证券监管机构的监督约束机制。这包括两层含义，一是对证券监管机构的监管权建立制约机制，二是对监管者的行为进行监督约束。对证券监管者的监管机制可从以下几个方面建立。

　　1．建立对证券监管机构监管权的制约机制

　　从证券监管机构的规章、规则制定的过程，到具体权力部门的设置，再到权力的行使，都有一个制约机制的问题。(1)规章、规则制定的制约机制。中国证监会具有部门规章的制定权。这些规章的内容往往涉及我国证券市场上大量无先例、无参照物、无明确界定的概念。对这些概念的界定、规范，往往会牵动多方面的利益。为了对规章制定权进行制约，需要确立一套规章制定的制约机制，防止权力的滥用、误用。

　　中国证监会几年来根据公司法、证券法的要求和国务院的授权制定了大量部门规章和“指引”等实体和程序性文件，其中相当一部分直接影响到证券市场各类主体的经济利益。为了最大限度地在各个环节上减少寻租，争取社会各界最大地支持与监督，以真正达到依法行政的目的，证监会规定，所有可能影响市场某一方面利益的政策、文件、法规的出台，包括程序性文件的出台，都必须广泛征求各方面的意见，特别是其利益可能受到影响的那一部分人员、机构的意见。在意见较分散却又不得不做出决定的情况下，按照得票多少做出决定，并在一定范围内向市场做出解释。

　　(2)审批权、审核权行使的制约机制。<证券法>确立的发行审核委员会(发审委)制度，是对股票发行监管权进行制约的具体体现，改变了传统的审批方法。但是这种委员会审核制也有值得商榷之处。一方面，证券法赋予证监会的发行审核权及相关职责，并未因发审委的建立而改变；另一方面，在发审委与证监会的发行审核部门之间的职责衔接，证监会首长负责制与发审委的合议制之间的权限关系，相互之间的配合与制约机制等都还有待完善。
 

(3)证券违法行为查处权的制约机制。在履行对证券违法行为的查处职责方面，制约机制的重点在于调查权与处罚决定权的分离。中国证监会已经确立了新的行政处罚工作体制，即案件调查工作和案件审理工作分别由不同的部门承担，确立了调查权与处罚权相互配合、相互制约的机制。同时，保障复议工作的相对独立性，完善复议监督机制，也是健全违法行为查处权的制约机制中的重要环节。

　　2．建立行政、司法监督约束机制

　　(1)行政监督

　　证券监管机构的行政管理部门从行政领导和业务指导的角度对监管部门的工作实施检查督促和监督，可以通过建立和完善证监会内部的工作机制和责任追究制度，对证券监管机构的日常工作的规范化实施监督。

　　全国人大是我国最高权力机关，它可以要求国务院对监管者的工作不当的地方作纠正或改正；国务院作为行政管理部门，有权对证监会工作部门及其人员的违法乱纪行为进行检查监督，并根据情况做出处分。

　　(2)司法监督

　　司法监督是我国根据宪法行政诉讼法和历史经验所设计的一种对行政行为的监督模式，是从根本上解决对行政执法部门疏于监督、滥用权力等可能性加以监督、制约的最为重要的机制之一。如《证券法》第204条规定：证券监督管理机构对不符合本法规定的证券发行、上市的申请予以核准，或者对不符合本法规定条件的设立证券公司、证券登记结算机构或者证券交易服务机构的申请予以批准，情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条款即为海南“凯立”状告证监会的法律依据。

　　目前，我国的证券市场监管与现行的对证券监管的司法监督体制之间的关系还没有完全得以理顺，司法监督的效能在证券市场的发展和有效防范市场风险中的体现还不够理想。司法机关在一些案件的处理上，与现行的证券监管体制、证券市场运行机制不相符合，甚至相互矛盾。这种司法效能问题的存在从根本上说是司法监督体制的问题。现行的这种对证券监管权行使的司法监督体制，是根据行政诉讼法确立的。

　　与西方证券市场发达国家对证券监管权力行使的司法监督体制相比，是我国证券监管体制的法律特色之一。在许多国家和地区，司法的监督也被看作是证券法制体系中的一部分。香港《证券及期货条例》中所设立的“市场失当行为审裁处”，专门对证券市场失当行为进行审裁，并与证监会的监管行为相协调。美国证监会下设的行政法官机制也具有类似的功能。美国证监会还可通过向法院提起民事诉讼的方式，由法院做出“民事罚款”的裁决。1990年，美国国会扩大了法院在证监会提起的这种诉讼中的权力，授权法院对违反《证券交易法》特定条款的当事人做出高达50万美元的民事罚款。上述两种做法值得我们借鉴。

　　另外，应该改革司法制度，在几个中心城市建立证券专业法庭，充实专业法官。改革相应法律制度，理顺证监会与司法机关之间的关系，进一步加强对证监会行政执法活动的司法监督。

　　3．加强社会舆论监督机制

　　舆论评价与监督具有“放大器”的作用。不论从维护宪法规定的人民的知情权角度，从证券市场的健康发育角度出发，还是从增加透明度和加强证券监管角度出发，舆论监督的存在都是必要的。

　　近年来，中国新闻媒体的作用不断加强，对国内证券市场的重大事件及时报道、详尽分析，使广大投资者在第一时间了解情况。对证券市场的违规、违法行为也敢于大胆揭露。一方面给监管机构提供了线索，另一方面也使监管机构感受到来自外界的压力和动力。

　　中国证监会在接收公众监督方面也采取了一些措施，如建立中国证监会网站，公布重大新闻、新规则、证监会各部门情况、市场统计报表等，与投资者和中介机构建立沟通的渠道。另外，中国证监会还建立了投资者投诉机制。投资者在其权益受到侵害或发现市场中有违规行为时，可以写信或直接到监管部门说明情况。
 

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