试论公共信息资源商品化及其对策

公共信息资源作为一种带有公共性质的资源，在管理的过程当中极易产生公共信息资源商品化问题。公共信息资源的商品化，一方面既可能导致对公众利益的损害，另一方面也可能促使信息资源实现最大限度的开发与利用。作为公共信息资源的最大管理主体，应该区别对待公共信息资源两种不同的商品化趋向，采取相应的对策，扬长避短，使信息资源实现配置效益最大化。

　　1与本文相关的概念及问题

　　1．1公共信息资源的定义及特征

　　公共信息资源是社会信息资源整体的一个重要组成部分，它主要是针对私人信息资源而言的一种资源类型。到目前为止，人们对公共信息资源的概念界定尚不尽统一。纵观诸位学者给公共信息资源所下的定义，笔者认为，公共信息资源是指社会组织在公共活动领域中所产生的直接和间接信息资源的集合。

　　公共信息资源具备信息资源和公共物品的双重身份。作为一种信息资源，公共信息资源具有经济性、智能性、规律性、整体性、非均衡性等特性；作为一种公共物品，公共信息资源具有非竞争性和非排他性特征。另外，公共信息资源还拥有一些自己的特性，如公益性、基础性和公开性等。

　　1．2公共信息资源管理的概念

　　顾名思义，公共信息资源管理是以为核心的多元社会行为主体及其网络化组织结构，为了最大限度地促进信息资源的全社会共享和信息资源效用价值的实现，维护社会公共利益，综合运用各种政治的、经济的、文化的、技术的管理方法和手段，在公共参与下实现对公共信息资源的多元管理。

　　1．3在公共信息资源管理中的角色定位

　　作为公共利益的代表，在公共信息管理的过程中应该承担起公共信息资源建设、维护、提供和对其它管理主体进行协调的责任。换句话说，是公共信息资源管理的绝对主体。根据公共信息资源的特性，它的管理目标应该定位在公共利益的实现上。因此，实施公共信息资源管理的重要任务之一就是防止和制止公共信息资源的部门垄断或私人垄断，把公共信息资源的商品化控制在良性发展的范围之内。

　　2公共信息资源商品化的两种表现形式及其原因分析

　　在公共信息管理过程中发生任何不当行为或引入市场机制来配置信息资源，都可能导致公共信息资源商品化行为的发生。

　　2．1公共信息使用过度导致的公共信息资源商品化

　　众所周知，公共信息资源具有非排他性和非竞争性的“公共性”特点，也正因如此，人们在公共信息资源的使用过程中极易产生“过度”的现象。一些部门和个人往往利用公共权力把公共信息资源变成“排他性”和“竞争性”的信息资源，以牟取部门利益或个人利益。在学术界，学者们把这种公共信息资源的“私有化”或者“商品化”现象通俗地称为“信息腐败”“信息投机”或“信息寻租”。

　　究其“信息寻租”行为产生的原因，主要有以下几点：

　　第一，政策缺失。我国在信息资源开放、利用、所有权和使用权限定等方面至今还有不少空白，现有的制度规章操作性不强，如信息资源管理方面的责任机制还未建立，侵吞、扭曲公共信息以及管理的不正当现象的责任认定等都未明确，使得公共信息资源寻租的巨大收益与较少的风险责任之间形成了强烈的“信息寻租”激励。

　　第二，管理结构缺失。我国实行的是以的宏观管理与专业性职能机构的具体管理相结合的纵横交错的管理体制，该体制具有公共信息资源的独占特权，容易形成人为的高度信息不对称，导致官员共谋操纵上下信息。
第三，监督不力。据统计，公共信息资源的80％产生于，而在公共信息领域内对大多数信息的独家垄断往往使人们在信息获取权受到侵犯时最多只能借助言论机制来维护自己的利益。公共信息资源“寻租”和“腐败”等问题界定的困难和监督的难度加上认识的偏差，使其很少受到约束和监督，而具体的官员又缺乏自我约束，信息获取过程的扭曲也就在所难免。

　　第四，信息渠道不畅通。电子政务的建设可以大大提高政务活动的透明度，简化工作流程；网络信息传播的高效和快速既可以提高公众的信息获取能力，也可以提升社会对公共信息资源开发建设的参与力度和监督力度。但目前我国的电子政务建设还只处于起步发展阶段，导致信息流通的渠道十分不畅。

　　2．2对信息市场合理配置而产生的公共信息资源商品化

　　公共信息资源的市场配置行为也可能导致公共信息的商品化。公共信息资源是一种特殊的经济资源，它的“经济性”的特点使其具有公共商品的特性和价值，拥有广阔的市场开发前景，尤其是公共信息的再开发与二次利用所蕴涵的巨大的经济效益，是很多商业产品都无法比拟的。经济学家认为，市场是资源配置的最佳选择，市场机制能够按照最优化原则通过供求关系、一价格、竞争之间的相互作用相互制衡来推动各种资源的合理流动与分配，提高资源的使用效率。如果在公共信息资源的管理过程中，为更好地实现公众对公共获取的需要，在“公平优先，兼顾效率”的原则指导下，通过市场来对公共信息资源进行合理配置，使信息资源使用过程当中产生适当的市场行为，是十分必要和合理的。

　　之所以对公共信息资源进行市场配置而产生公共信息商品化行为，与以下几个因素有关：

　　第一，由于自身硬件设施以及人力资源等软件设施的数量局限，无法满足公众对于公共信息的普遍需求。

　　第二，人们的公共信息需求越来越出现个性化趋向，而提供的信息服务往往针对社会公众普遍性要求提供整齐划一的无差别供给型服务，既不能在服务方式上根据公众个人的爱好、需求、特色提供服务，也无法从信息服务的内容上满足个性化需求，缺乏公众自我选择权利。

　　第三，公共信息资源的广泛性、复杂性、层次性及分布的不均衡性，使得在自身有限的管辖范围内无法成为公共信息资源服务的唯一主体。

　　3国外的公共信息资源商品化现象及其对策

　　案例一：以日本气象部门为例，在日本，受气象厅委托成立的日本气象信息股份有限公司立足于特殊需求用户和防灾信息服务，每年的营业额都高达7O亿日元以上，很好地补充了国家气象信息管理经费。

　　案例二：捷克共和国的ALBERTINA income，这是一个数据库生产者，提供联机和CD-ROM产品。在把原有的信息机构成功转变为营利性机构后，在商业范围内提供的可行的产品是：捷克共和国和斯洛伐克共和国的公司和组织名录；与布拉格国家图书馆密切合作产生的“捷克国家变迁史(CD—ROM)”。该公司目前在布尔诺(捷克共和国)、布拉迪斯拉发(斯洛伐克共和国)和美国都设有办事处。

　　国外的公共信息资源市场之所以能够发展良好，并带来好的社会效益，与对公共信息资源管理所采取的政策不无关系。

　　在挪威，1994年出版了有关公共信息定价的白皮书，将公共信息类型划分为5类，依次为公民义务的信息、公民权利的信息、某些公民权利和义务的信息(由于介人才给了这些人获取信息的法定权利)、关于问题的一般信息、由建立的其他公共事业信息(如地理信息等)，并明确公共信息应当免费，但也可以出售。前3类信息的获取对于普通用户应当免费，但对于商业性开发利用的机构则要收费，而后两类信息的获取，对任何人和机构都应收费。

　　2003年l1月17日欧洲议会和立法委员会的指导意见《关于公共信息资源的再利用》正式通过，确定了公共信息服务的收费原则：(f)成本回报原则，即总的收人不超过包括采集、处理再加工、发布的总成本；(2)如果是自筹投资者，允许有合理的投资回报；(3)成本计算要基本适用公共机构的会计制度和成本计算方法，并设上限；(4)鼓励只按不超过再利用边际成本的限度收费。
 

4我国针对公共信息资源商品化的应对之策

　　公共信息的商品化现象产生的原因是多方面的，其结果也是有利有弊，但无论出现何种公共信息资源商品化现象，都不应该袖手旁观，而是要承担起维护公共信息“公益性”的主要责任。笔者认为，应借鉴国外公共信息资源管理的有益经验，针对不同的商品化现象采取相应的对策，以达到公共信息资源能最大限度服务大众的目的。

　　应采取有力措施，坚决控制并最终杜绝“信息腐败”和“信息寻租”现象的发生。此类公共信息资源商品化行为如高招办将高考成绩和录取信息“卖”给电信公司；考古部门将现场挖掘的直播权“卖”给某一电视频道；114查号台办中介收提成以牟取利益。

　　第一，出台相应的政策法规，实行公共信息资源管理责任制。我国的《信息公开条例》已于2008年5月1日正式施行。该《条例》对信息公开的范围、公开的方式和程序以及监督和保障都有了较为明确的规定。

　　第二，建立多元化的监督机制，实行内部监督和有效的外部监督相结合的方式，加大对“信息寻租”的惩治力度，杜绝“信息寻租”等行为的蔓延。首先要加强公共信息部门的内部监督，同时强化新闻舆论监督和公众监督的外部监督机制；其次要不断加大对“信息寻租”行为的惩治力度。如在《信息公开条例》“监督和保障”一章中对未按《条例》规定实行信息公开的行为进行惩治有着清晰的说明。其中，第三十五条中规定：行政机关在信息公开过程当中有违反规定收取费用以及通过其他组织、个人以有偿服务方式提供信息的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第三，积极推行电子政务，疏通信息流通的渠道。目前我国的电子建设项目正在轰轰烈烈地进行着，信息公开的多渠道促进了信息的公开流动以及信息获取与沟通的透明度。

　　第四，通过、企业及第三部门在公共信息资源管理方面的分权，建立起公共信息资源的多元化管理体。

　　应采取有力措施，坚持以公共利益为原则，把通过市场合理配置而产生的公共信息资源商品化行为控制在良性发展的范围之内。此类公共信息商品化行为如机关登记簿与办事指南的编制；出版物的印制与发放；文本型信息的电子化与专业数据库的建设等。

　　第一，在经济上，一方面，将拥有的可公开的信息以交易方式提供给私营部门开发利用，最初只收取信息成本费，此后随着信息价格逐渐上升，直到完全的市场价格形成为止，方可按市场价格出售给私营部门，鼓励与激发私营部门对公共信息资源再开发的积极性与创造性。另一方面，对于私营部门或个人出售给公众的二次信息，应仿照国外的收费政策，限定各类公共信息资源二次利用的价格上限，以保证公共信息资源市场的有序性。

　　第二，在法律上，制定公共信息资源管理的相关法律、法规、政策、标准等，如《信息市场法》，对公共信息资源的投资经营和收益处置等作出明确规定，规范公共信息的市场管理行为，防止出现公共信息资源的市场垄断，提倡合理竞争。

　　第三，在行政上，设立专门的公共信息资源管理机构，下设公共信息资源市场配置以及监督部门，负责市场主体的协调工作。充分利用的监督机制，保证公共信息资源的利用效率最大化。

　　总之，在公共信息资源管理过程中，必须“坚持公共性为最高目标”的原则，以政策法规为手段，以市场配置为导向，管理机制完善化，管理手段多样化。既要坚决杜绝“信息寻租”行为的产生，又要合理规范公共信息资源市场化行为，使广大公众不再望“收费信息”而兴叹。
 

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