浅析论建筑活动主体从业资格管理制度

论述了建筑活动主体从业资格管理制度的基本内容，分析了建筑活动主体独立核算管理中存在的主要问题，并提出了完善建筑活动主体从业资格管理的措施。

一、建筑活动主体从业资格管理制度的基本内容

建筑主体从业资格是指建筑活动主体从事建筑活动.参加建筑民事活动关系，取得民事权利，履行民事义务，承担民事责任的资格〕建筑主体从业资格的管理就是国家通过法定条件和立法程序对建筑活动主体资格进行认定和批准并对其建筑立法都作了法律规定。从我国的情况看，从《建筑法》(以下简称)(建筑法》中都对此作了专门法律规定。根据各国建筑立法，建筑活动主体要进人市场.必须符合法定的条件，按照法定的程序取得相关的资质证书。因此，一个建筑主体要进人市场必须同时具备法定构成要件和法定审批程序两方面的要求。

1.建筑活动主体从业资格的构成要件

建筑活动主体从业资格的构成要件即建筑活动主体获得从业资格的法定条件二对此我国《建筑法》作了具体规定。我国(建筑法》第12条规定:“从事建筑活动的建筑施工企业.勘察单位和工程监理单位，应当具备下列条件:1)有符合国家规定的注册资本;2)有与从事的建筑活动相适应的具有法定执业资格的专业技术人员;3)有从事相关建筑活动应有的技术装备;4)法律规定的其他条件。”

2.建筑活动主体从业资格审批程度

建筑活动主体从业资格审批程序，是指建筑活动主体经过国家批准，获得相应资质等级证书的法定程序。建筑活动主体在具备了从事资格构成要件的情况下还必须经过这一法定程序才能进人建筑市场从事建筑活动。我国《建筑法)第13条规定:从事建筑活动的建筑施工企业，勘察单位，设计单位和工程管理单位.按照其拥有的注册资本、专业技术人员、技术装备和已经完成的建筑工程业绩等资质条件，划分不同的等级，经资质审查合格，取得相应的资质证书后，方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动。”这一规定，确立了活动主体从业资格审批的基本原则和程序。同时，我国现行建筑行政法规对审批程序作了具体法律规定。

二、建筑活动主体从业资格管理制度存在大问题

虽然长期以来，我国建筑法规就十分重视从业资格的立法，也做了大量的制度建设工作。但由于种种原因，我国建筑活动主体的从业管理制度还存在一些间题。

1.有法不依，有章不循的现象较为严重在我国、建筑企业从事一有关建筑活动的遵纪守法意识比较淡薄、同时建筑管理部门执法严的情况也大量存在。造成建筑市场从业资格管理混乱具体体现在;在建筑话动中存在大量的不b资质要求的建筑企业从事无施上预算‘无投资计划、无建设用地批文、无建设资金来源，无规划部门批文的“六尤工程”:设计施工队伍鱼龙混杂，设计施工能力参差不齐，监理流于形式二这些现象的存在极大地危害厂建筑市场正常的管理秩序，也为工程质量造成极大隐患

2、立法体制不健全

主要表现在:在立法权限方面，从业资格立法主体多，且主体间权限不明。立法主体之间关系未理顺，政出多头，导致重复立法，甚至法规间相互的矛盾:这不仅使当事人难于理解和执行，而且还不能有铲地达到立法目的，法津下能发挥应有效，失去了法律应有的权威.在立法规划方面，立法缺乏应有的规划，采用当前缺什么法就立什么法的方法，导致立法的盲目性，从而不能对建筑业的发展作事前调整，而较多的作法是在发生工程质量和安全事故已造成损失的事实之后才作事后调整.这样，使法律规范远远跟不上现实经济的发展，不能对从业资格问题作出现实实用的法律规定。
3、管理体制有等于完善

因从业资格立法权限不明、立法主体多，政出多头.必然导致从业资格管理体制混乱，在对建筑企业资格的外部监督管理上，一是行政管理分权不明，由行政主管部门分块管理;二是建设单位对建筑活动主体从业资格监督能力因受行政干预过多而弱化。因此，反映在实际生活中，一方面部分从业资格行政主管部门在我国建立市场经济体制之初为了自身利益，在繁锁且部分重复的资格管理中加重了建筑企业的负担，干扰建筑企业的正常生产经营活动一另方面建筑单位因受其主管部门的过多行政干预导致建筑企业从业资格监督能弱化，相应地其发包等方面的责任也人为的减轻。导致建设单位不按规程事，不招标或在招标中压级压价.甚至肢解工种发包，引出近年一些重大程质量事故和犯罪行为:

4.外商投资建筑企业法律地位低于国民侍遇

在其资格审批上表现为、一力面从资金来源角度看.发达国家的大投资者对我国建筑业投资持审慎态度、这种审批标准有政治化倾向，审批程序繁琐。另一方面我国外商投资审批的权限下放，各地审批具体程序不一，审批期限过长.审批标准缺乏透明度等。这仁利T我国建筑业的发展，仁利于建筑科学技术研究和房屋建筑水平的提高，能源节约和环境保护、也不利于对国际先进技术，先进工艺，新建筑材料和现代管理方式的引进.

5.海外投资建筑业立法滞后

我国的海外投资建筑业立法仅有建设部年颁布的目前唯一一部键筑部关十在境外设立企业，机构审批细则》、我国海外投资整个立法体系显得相当滞后与单薄。因此，调整海外投资建筑业的法律很不完备，并产生了诸多不良后果.建筑业主体资格管理方面问题表现在:一方面，由于缺乏必要的宏观监督调控，众多缺乏竞争力的中小建筑企业与有实力的大企业在近年来国内经济相对紧缩.而国际资金又存在较大缺口的背景下、再加上一些议论导向的宣传，便在缺资金，权才、又没有进行充分可行性研究的情况下一同蜂拥海外。另一方面、建筑企业内部管理较为混乱，导致国有资产流失严重。

　　三、完善建筑活动主体从业资格管理制度的措施

针对建筑活动主体从业资格管理制度存在的上述问题，结合我国实际，应当采取以下措施加以完善。

1.加强从业资格管理，严格执法

针对建筑市场管理存在的混乱状况，建筑管理部门应当依照法定条件和程序.审批建筑企业的资质，并按建筑企业的资质条件许可建筑企业进人市场，并加强对其建筑活动的监督管理，从源头上防止不合资质的建筑企业进入市场。在监督管理中严格执法。坚决取缔无证、越级、超范围和挂靠承接工程任务的违法行为，发现违法者并构成犯罪的，立即移送司法机关。通过依法整顿规范建筑市场，保证正常的建筑市场秩序。保证工程质量。防止工程质量事故的发生。

2．健全立法体制

从业资格行政立法主体，应当以建设部为主要立法部门，国务院建筑业的归口管理部门、国家工商局、外经部、国家评委为相关法部门。建设部根据经济发展规律.建筑行业特点和《建筑法》的规定。主要制定促进建筑业健康发展的全局性、根本性的建筑活动主体从业独立核算法规，其他部门的资格立法均以此为基础。国务院建筑业归口管理部门主要制定在本行业的实施细则。外经贸部主要对海外投资和外商投资的建筑业主体资格的审批条件、程序制定细则。国家计委主要与国民经济联系紧密、执行政策较强的从业主体资格.从审批条件、程序制定细则。另一方面。建设部还要根据自己制定的建筑活动主体从业资格法规，制定调整各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的路线、管道、设备的安装活动从业资格的法规。从建筑业特点看，建筑从业资格法规的专业化立法，因此在其制定过程中要求上述各部门既要分工负责，又要密切配合目这样.既能理顺建筑从业资格立法主体关系。为建筑企业资格立法体系的完善提供前提条件，又能避免因政出多，资格法内容上互相矛盾.更能为资格法充分发挥法律效力提供前提。
 

规划从业资格立法体系，以建筑活动主体从业资格法规为统帅立法.建立多层次的从业资格立法体系。立法体系具体包括以下层次:第1层次，建筑活动主体从业资格法规;第2层次，勘察单位资格法规、设计单位资格法规、建筑施工企业资格法规、工程监理单位资格法规:第3层次，建筑工程总承包企业资格法规，勘察设计单位工程总承包资格法规，建筑施工企业工程决承包资格法规:第4层次，建筑施工企业.勘察单位、设计单位和工程监理单位分别制定专业项工程承包和监理资格法规。

3.完善管理体制

完善管理体制，既完善内部管理。又完善外部管理。建筑活动主体的内部管理是强化外部管理的基础，完善外部管理必须从完善内部管理开始。

在内部管理方面.建筑企业作为市场经济独立营运的法人。在生产活动中应当进行自我管理。其管理体制应由单位行政管理和生产经营管理组成。单位行政管理的分工，由建筑企业法定代表人主管用人.其他与资格有关的行政事务纳入后勤管理。生产经营管理的分工、工程质量、安全以及建筑技术由总工程师控制，企业生产经营由总经济控制，企业财务状况由总会计师控制。

在外部管理方面，既要加强国家的行政管理，又要加强与建筑企业地位平等的当事人对建筑活动主体资格的管理。国家行政管理，应当按照《建筑法》的要求，打破条块分割，由国家建设部对从业独立核算管理活动进行统一管理。当然，国务院建设行政主管部门对建筑活动的统一监督管理，并不排斥国务院其他部门按照国务院规定的职责分工和对有关建筑活动实施必要的监督管理:例如.进行铁路车站、民航候机楼、水电站厂房等作为各专业建筑工程组成部分的有关房屋建筑工程的建筑活动，铁路主管部门、民航主管部门、水利主管部门也要根据各自的职责.对各有关房屋建筑工程实施监督管理。至于房屋建筑活动中涉及的土地使用、环境保护、城市规划、文物保护等事项.则应当依照各有关法律的规定执行.由各法津规定的行政主管部门实施监督管理。建设行政主管部门和有关主管部门对建筑活动的监督管理，必须依照法律、行政法规的规定进行厂.其主要任务包括:对建筑活动从业者的资质依法进行审查:监督建筑市场按照法定规则运行维护平等竞争的市场秩序:对建筑工程的质量和安全依法实施监督;对违法行为依法实施行政处觅等.建设行政主管部门和有关主管部门必须依照法律的规定，认真履行监督管理职责不依照法律的规定履行监督管理职责，玩忽职守，询私舞弊或者滥用职权，违法行政的。将依法追究其法律责任。同时，建设主管部门和有关主管部门在对建筑活动实施监督管理时。应当遵循在社会主义市场经济条件下转变职能，实行政企职责分开的要求，不得于预建筑项目法人对建筑活动主体资格监督管理，这主要存在于建设单位与建筑企业之间。建设单位可以根据工程质量和安全标准确定哪一资质级别以及哪一建筑企业准许进人建设单位招标的建筑市场:建设单位可以委托工程监理单位，对建筑企业在施工过程中的施工质量、建设工期和建设资金使用等实施监督管理。

　　4.外商投资建筑立法中确立国民待遇原则

从世界范围看，给予外资以国民待遇已成为国际投资领域中一项通行规则和惯例:是否给予外资企业以国民待遇，并在简化从业资格审批制度方面叮作以下调整;第一。可试行“有限度自动核准制”，即在般情况下。只要符合国家鼓励的建筑业投资方面，外商投资者可以不经部门批准，只需先向其申报投资计划。投资方在投资协议生效后一定时间内按协议缴足出资额的一部分.即可向工商行政部门和税务部门办理营业登记和税务登记.但对投资规模巨大或外汇收支难以平衡的，必须报有关部门批准。如此可以缩短审批期限.由统一授权.以增加政策的透明度和保证外资政策的统一性。

5．海外投资建筑业立法中确立甄别制度

甄别，简单地说，就是对海外投资申请者进行审查并据以区别对待的制度。具体做法如下。就是审批机关针对申请者的投资规模、竞争实力、市场前景资金来源对及对我国经济的影响区别对待:对于规模大、实力强，前景好，对我国有利以及私人资本投资的建筑业项目给予较严格的审查和控制、同时.对有竞争力，投资前景好的建筑业项目加以鼓励和扶持，给予援助及其它优惠办法。对竞争力强的中小企业的投资加以限制或禁止。

建立甄别制度，可以相当程度地从源头上控制盲目投资，保障投资的安全性，并可避免我国建筑业本身在海外建筑市场上的恶性竞争二同时。它对控制国有资产流失具有重大意义.审批机关对国有资产投资的建筑业项目给予相对严格的审查和限制，可促使真正有意向投资的建筑企业寻求以国有资产以外的方式进行投资，从而在一定程度上避免了国有资产的流失。
 

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