关于体育社团信息披露法律制度探析

通过相关案例的回顾与分析，提出由于我国体育社团信息披露法律制度缺位所造成的严重后果。我国体育社团作为管理单项体育运动的非营利组织，其内在的公益性质和外部的监管需要决定了信息披露的必要性。综合运用规范分析方法、比较分析方法，对国外先进立法规范加以比较借鉴，认为应当尽快构建我国体育社团信息披露的法律制度，在立法模式上，体育社团的信息披露制度可借助我国行业协会立法加以规定：在信息披露的范围确定上，划定体育社团应主动披露的信息、依申请披露的信息和信息披露的例外情形。此外，必须解决的突出问题是：体育社团应向其成员披露所有会议决议规定；财务信息披露的监督机制亟待完善。

　　1问题的由来——相关案例的回顾

　　案例1 2008年11月2日，广东凤铝锅业男子篮球俱乐部(以下简称风铝俱乐部)宣布退出中国篮球协会(以下简称篮协)。回顾此次事件，学界将关注的目光集中于寻求新的解决争议的途径，如赵建军的《试论司法介入竞技体育争端的模式》，探讨以司法救济解决体育争议的可行性方案，陈华荣、王蓉等撰文探讨在体育社团内部纠纷解决机制中引入国际体育仲裁院的临时措施等。这些探讨无疑具有积极意义。但是，除了事后的纠纷解决机制的构建，有一点也应当引起高度关注：在此次事件中，当事人双方争论的焦点之一在于联赛准人方案是否有过准确透明的披露。凤铝俱乐部表示：2008年4月30日，篮协颁布(2008—2009赛季中国男子篮球职业联赛俱乐部准入实施方案》，其中明确规定：拟定第二阶段具有准入评估资格的俱乐部为2007年、2008年两个赛季全国男子篮球联赛综合成绩最好的3个球队。但是，凤铝俱乐部在联赛成绩第一的情况下，篮协主持下的CBA联赛委员会却以“投票”方式将风铝排挤出局，将名列第二的天津队推进了CBA联赛。凤铝俱乐部最大的不满在于篮协发布的前述文件中只确定了准人评估资格和排名总分计分办法，却只字未提对准入评估的最终结果要采取投票方式决定。而篮协的回应是：CBA联赛委员会对联赛中重大问题表决投票的做法没有问题，是民主决策机制的重要组成部分…。显然，如果在联赛进行中，篮协方面就对相关程序问题作出官方的解释，使其成员得知具体内容，则类似事件完全可以避免。

　　案例2自中国足球职业化以来，17年间中国足球协会开出罚单无数。对于罚款的流向，部分媒体曾有过一些质疑：作为一种内部处罚，罚款应该用于足球项目自身的建设，但足协却从未向社会公布相关信息。对此，中国足协官员表示，中国足协的各项罚款都是按规定上缴国库的，每年年底审计部门也会对于足协账目进行严格审查，绝对不会存在私自留用罚款的情况。社会上之所以会出现前述疑问，“主要原因还是在于足协和媒体沟通不够，只要双方形成了良好的互动机制，类似问题出现的可能性就将大大降低”。

　　除此以外，类似的案例还有：跳水运动教练于芬提出的奖金数额、领取情况与国家体育总局游泳中心公布的信息相互矛盾；CBA中36名球员在篮协公布的年龄与实际年龄不符的“年龄门”事件等。这些案例看似毫无关联，但从根本上均暴露出我国体育社团在信息披露过程中存在的严重问题，由于其未能将内部规定、财务制度、球员信息等通过适当的途径加以公开，不仅导致了各种争议的发生，而且引发了社会各方的广泛质疑。体育社团信息披露问题已经发展到了不得不解决的时候。

　　2体育社团信息披露制度作用机理分析

　　建立有效可行的信息披露法律制度，保障社会公众知情权的实现，是提升体育社团公信力和可持续发展的重要途径。对于体育社团而言，信息披露作用机理包括：一是由自愿性动机决定了信息披露的主动进行；二是由外部监管需要而产生的体育社团接受强制性信息披露。

　　2．1体育社团自愿性信息披露机制剖析

　　2．1．1自愿性信息披露的动机第一，体育社团的公益性质从根本上决定了其信息披露具有自愿的动机。由中国足球协会、中国篮球协会、中国网球协会等章程规定可见，我国体育社团的性质是体育行政部门批准并经民政部门登记成立的履行公益性职能的社团法人。L太J此，从法律分类上，体育社团属于非营利组织的范畴。而体育社团的非营利属性决定了其目标是追求社会效益最大化。为实现这一目标，体育社团必须将相关信息公之于众，才能尽可能多地聚积和充分利用资源，从而为社会提供服务。如果失去了社会公众的信任，体育社团将陷入空前的危机。第二，体育社团的资金来源决定了其信息披露具有自愿的动机。以中圈足协为例，其章程第30条明确规定其主要经费来源包括会费以及捐赠等。在实践中，捐赠也的确构成了中国足协的主要收入来源之一。如同好的产品需要进行宣传才能打开销路一样，体育社团只有通过信息披露，对外宣传自己，才能在市场中建立良好的声誉，吸引更多的捐赠。非营利组织“所承担的是公众的信任，如果信任缺失，非营利组织不仅面临着筹资困境，连其他的一切行为也将受到严厉质疑……为了取得公众(包括)的信任，非营利组织必然提高资金筹集、管理与使用的透明度，从而选择自愿披露财务信息及相关信息。”
2．1．2自愿性信息披露存在的局限性首先，自愿信息披露的理论有着这样的博弈：任何考虑做出披露的个体只会披露对个体有利的信息，而不愿披露对个体不利的信息。因此，诸如体育社团这样的非营利组织的存在与发展虽然有公益目的的推动，但其仍然摆脱不了有限理性的特征。在信息披露中，决策者为了达到预期的目的，必然会选择披露对社团有利的信息，而对社团不利的信息则予以回避，即使对其成员也没有例外。其次，信息披露必然产生较高的成本问题，出于成本的考虑，决策者往往会选择少而简单的信息加以披露，因而信息的充分性和可靠性将存在很大的疑问。

　　2_2体育社团强制性信息披露机制剖析

　　2．2．1强制性信息披露的动因如果市场有效运行，公众能获得所有能获得的相关信息，价格能够充分体现市场供求的相关信息，那么这种市场称为有效市场。根据有效市场假设，当信息披露的社会边际成本等于社会边际效益时，信息的披露量是最优的。但由于信息的公共物品特性与信息不对称，因而发生外部性和搭便车以及信息不对称等现象导致“市场失灵”，仅靠市场自身的力量无法确定最优的会计信息披露方式与披露内容，企业或是组织的利益相关者无法利用会计信息来实现资源的最优配置。因此，不得不通过立法手段强制非营利组织披露信息。并且，对于那些公益性非营利组织来说，信息披露的要求不亚于上市公司。

　　2．2．2强制性信息披露的实施如前所述，自愿披露的信息有其局限性，由于组织资源的有限性以及管理者机会主义的行为倾向，当信息披露的成本大于收益时，组织没有信息披露的动机或者信息披露动机不足，这时就只能以强制性制度来代替。这时需要通过制定信息披露的法律规范、建构不同的信息披露途径、分析评价组织信息披露质量、惩罚信息披露违规行为等方面强制体育社团披露相关信息，即使这些信息是负面的、体育社团不愿意加以披露的，以此来实现对体育社团的监管。

　　3国外相关立法的比较

　　3．1向社团成员信息披露的域外法规定

　　3．1．1向社团成员披露会议决议信息的法律要求各国法律规定对会议决议的披露属于组织主动公开的范畴。美国E营利法人示范法》第16．01条中规定“法人应当作为永久档案保留所有成员会议和董事会会议的会议记录”，并应当在其主要办事处备置下列档案的复本：董事会通过的决议；所有成员会议的会议记录和近三年成员会议批准的所有决议等。其中第16．04条规定：法人未在合理的时间内允许成员审核和复制任何其他档案的，符合条件的成员可以向法院提出申请，法院应当命令法人披露档案内容。奥地利《社团法》则赋予法院对于社团机关会议决议的撤销权。其第7条规定：“社团机关的决议违反法律的内容和目的或者违反善良风俗的，无效。其他违反法律或者章程的决议，若自形成决议一年内未被法院撤销的，仍未有效。社团决议所涉及的任何成员有权撤销该决议。”

　　3．1．2向社团成员披露财务信息的法律要求各国法律不约而同地将向成员披露信息认定为组织应当主动公开的内容。美国《非营利法人示范法》第16．20条规定：法人根据成员的书面要求应当向该成员提供最近的年度财务说明书；奥地利《社团法》第四章“社团的支出”专章规定了社团向成员报告财务支出的法律义务；日本《促进特定非营利活动法》规定非营利组织必须在每年第一季中撰写一份有关活动情况的报告，并提交资产存货表、资产负债表、财务报表、要员名单、领取酬劳的要员名单。

　　3_2向主管机关信息披露的域外法规定

　　除了向成员作出报告，美国的非营利组织还必须向州务卿发送年度报告，年度报告记载必须是以法人名义执行年度报告日期现时的信息。如果年度报告有缺漏的，州务卿有权通知该法人，将报告返还并要求加以改正。而日本的公益法人必须就其活动内容和财务情况向主管机关提交报告，每年一次向主管机关提交事业报告书、负责人员名册和章程等。

　　3．3向社会公众信息披露的域外法规定

　　为了满足社会公众对于社团的监督要求，保障公众知情权的实现，各国均以法律形式规定了被动公开的信息披露途径，只是在具体实施程序上有所区别。以美国、英国为代表的模式是由社团自身向社会公众披露信息，而日本、奥地利等国则选择由社团的主管机关负责向社会公众披露社团的相关信息。

　　3．3_1由社团自身向社会公众披露美国联邦法律规定：任何人都有权向非营利组织要求查看它们的原始申请文件及前3年的税表。同时，人们也可写信给国内税务署，了解某免税组织的财务状况和内部结构。就此问题，英国1992年以来新慈善法规定，只要交付合理的费用，公众中的任何成员有权获得非营利组织的年度账目和财务报告。

　　3．3．2由主管部门向社会公众披露日本《促进特定非营利活动法》要求部门公布非营利组织的设立资料，以便于公众在从申请到许可之日起两个月内，可以在指定地点对非营利组织的情况进行审查。公众对非营利组织向每年提交的报告，如有请求查阅的兴趣，则主管部门应当根据内阁法令允许其查阅。而奥地利《社团法》第三章“社团登记簿和使用资料”中对个人查询社团登记簿事项的程序作出了详细的规定(这些恰恰是篮协所做的不足的地方)。其中第17条明确规定如果某人要求查询某一社团的资料，初级社团主管机关应对每个提出该要求的人给予答复。

　　4构建我国体育社团信息披露法律制度的建议

　　体育社团的信息披露法律制度是维持其合法正当运行的前提。“信息公开的重要性在于透过公共课责以维护公共利益，借由信息的公开化与透明化，让公众了解与认清哪些组织真正为公益服务，哪些组织假借非营利名义从事违法之事。”该制度的建立至少具有以下几方面的意义和应用价值：第一，实现体育社团信息披露的法律约束，有利于加强体育社团的规范性运作，从制度源头杜绝上述类似纠纷的出现；第二，保障体育社团成员的知情权，提高社团成员的参与性，推进社团管理民主化；第三，增强管理透明度，有效防止腐败发生，重建国人对于体育社团的信任。可以说，建立体育社团的信息披露法律制度势在必行。
 

虽然国内对于体育社团等非营利组织的信息披露法律制度的研究正处于起步阶段，但是我国近年来不遗余力地推动信息公开制度的建设，以《信息公开条例》为例，从第一次明确提出制定《条例》到正式出台，总共只用了5年的时间；而上市公司的信息披露制度也体现在1998年通过、2005年修订的《证券法》和相关的上市规则、收购管理办法等文件中。这些为体育社团信息披露法律制度的建立奠定了良好的基础。

　　4．1我国体育社团信息披露立法模式的选择

　　综观国外立法现状，非营利组织的信息披露制度的立法模式主要分为3种：(1)美国将非营利组织区分为法人和非法人，以此为分野来加以规制；(2)日本、德国等在民法典规定一般原则，辅之以《特定非营利组织组织促进法》作为特别法；(3)奥地利等则以统一的社团法约束非营利组织的行为。对于我国而言，体育社团信息披露法律制度的立法模式，大致有以下几种解决办法：第一，由国家体育总局出台部门规章单独加以规定；第二，学习日本立法模式，将、非营利组织等纳入统一的信息公开法。第三，借鉴奥地利等国经验，由立法机关出台针对行业协会或是非营利组织的统一立法n。我们认为，纵览国外立法，均是将该制度置于社团或是非营利组织的立法之中，这主要是考虑到体育社团的信息披露制度的内容限制问题，出台一部专门的法律法规似没有必要，因此，体育社团的信息披露制度也不适宜以单独的部门规章的形式出现。其次，鉴于信息披露制度的研究和实施在我国起步较晚，将不同的主体(、非营利组织等)的信息披露统一于一件法律之中难度较大，因此不宜采用日本模式。最后，从性质上来看，行业协会是社团的一种典型形式。我国立法机关针对行业协会的立法进度加快，制定《行业协会法》已经被列入第十一届全国人大常委会的五年立法规划。而行业协会法中不可避免地包含信息披露的内容。因此，我们认为，体育社团的信息披露制度可借助行业协会的立法加以明确，以专章或专节对其加以规定，力求体育社团不再徘徊于立法与现实之间作为特例而出现。

　　4．2我国体育社团信息披露范围的界定

　　具体明确需要加以披露的信息内容是信息披露制度的核心问题。我国《信息公开条例》和国外相关立法一般是从3个方面对信息公开的范围作出规定的：一是明确主动公开的信息的范围，二是确立依申请公开信息的范围，三是明确不予公开的信息范围。我们就从这3个方面分析体育社团信息披露的范围界定问题。

　　4．2．1明确应当主动披露的信息范围纵览国外非营利组织信息披露的法律法规，一般没有规定主动披露信息的范围，只是在法律行文间作具体情形的列举，主要包括组织的活动、章程、财务状况、成员名单、报酬领取等，并辅以例外规定即不披露的内容(后述)。如日本《促进特定非营利活动法》要求公布特定非营利组织的设立资料，《特殊法人情报公开法》则规定，非营利法人还应将下列资料加以公示：(1)损益计算书；(2)借贷对照表；(3)附属明细书；(4)事业报告书；(5)监事意见书；(6)财产目录；(7)决算报告书。美国、英国等则要求披露组织的活动及财务状况，有关组织章程的变动、组织在资料表上记录的变动等。但是，我国《信息公开条例》采用专门章节的方式对信息披露的范围作了界定。我们认为在体育社团信息披露法律制度的构建中应借鉴此种方式，优势在于：能够明确体育社团信息披露的法定义务和职责，保证信息披露制度落到实处，避免不必要的信息披露冲突和规避法律的情况出现，以此保障社会公众的知情权。因此，应当将主动信息披露的范围限定为：(1)反映体育社团机构设置、活动、办事程序等情况的信息，如体育社团的章程、章程的变动情况、内部的程序规定等；(2)涉及体育社团成员的切身利益的信息，如体育社团会费使用状况、通过捐赠等渠道得到的资金利用状况、财务状况以及涉及成员权利的会议决议等；(3)涉及社会公众体育权利保障的事项，如关于体育经济资源、债务、净资产及其变动的信息。

　　4．2．2明确依申请进行信息披露的范围体育社团由于职责所在，所涉及的信息量大，其中，有相当一部分信息只涉及部分成员或者社会公众，只对特定公民、法人或者其他组织从事体育活动具有特殊的作用。为了保证公民、法人或者其他组织获取所需要的相关信息，我们认为，除体育社团主动公开的信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身特殊需要，采取书面形式向体育社团申请获取相关信息。体育社团宜参照《信息公开条例》中的约束机制，对信息申请的要求应当在l5个工作日内给予答复；在处理信息申请时如涉及第三方，还应当征求第三方意见。对申请的信息经核实属于公开范围的，则将信息告知申请人或告知申请人获得该信息的方式和途径；属于不予公开范围的，将告知申请人不予公开的理由；申请公开的信息不存在的，将告知申请人。

　　4．2．3明确信息披露的例外情形众多国家立法中规定了非营利组织信息披露的例外情形，如《奥地利社团法》第17条规定的每个登记于社团登记簿的社团可以在异常危害，尤其是在存在敏感资料的情形下向社团主管机关申请，不给予相关的答复(冻结答复)。这些敏感资料是指由于社团由其名称所表明的目的事业涉及《奥地利资料保护法》所指的特别值得保护的个人信息资料。我国《信息公开条例》也有例外规定。因此，对于可能损害个人利益的个人信息、涉及企业等商业秘密的信息、涉及国家安全和外交的信息等，可以在立法时加以规定不予披露。此外可增加所谓的“兜底条款”，即用一个条款涵盖尚未说到的内容，赋予体育社团的主管机关决定权，由其决定将立法时尚未出现、无法预料、无法涵盖的其他情形是否予以披露。

　　4．3我国体育社团信息披露法律制度构建中的突出问题

　　4．3．1我国体育社团应向成员披露所有会议决议规定现代法治的基本要求，就是将有关的制度对所有受约束的人公开。对于社团成员而言，对其权利义务的相应文件白应公开，在不清楚其内容时有权获得及时准确的解释。而在凤铝俱乐部退出中国篮协的案例中，淡去其他问题不谈，中国篮协显然没有将内部具体规定加以充分披露，决议内容模糊又不给予明确的官方解释，最终导致事态的升级。因此，体育社团应当保留所有会议决议记录，建立章程、规定的解释渠道，将相关信息主动披露。并且应当借鉴奥地利的立法经验，赋予社团成员请求法院撤销社团决议的权利：如果体育社团执行机关的决议违反法律的内容和目的或者违反善良风俗的，社团决议所涉及的任何成员得要求法院撤销该决议。

　　4．3．2我国体育社团财务信息披露监管机制亟待完善我国现有法律法规将监管体育社财务问题的权力主要赋予了其主管机关，但是，对于体育社团的信息披露的监管而言，我们认为，应借鉴国外先进经验，必须从单纯的监管转向内外监督并重。
 

第一，加强向成员进行财务信息披露的监管。《中国足球协会章程》中对于财务信息向会员的披露有相应规定，第34条“本会的资产管理必须执行国家规定的财务管理制度，接受代表大会、体育主管部门以及社会相关机构的监督。代表大会可指定审计师事务所审查中国足协账目。财务报告提交会员代表大会审定”。但是，中国足协的会员代表大会每4年方才举行一次。若需提前举行程序又颇为复杂，需要接到三分之一以上会员协会书面要求或执行委员会认为必要时，在3个月内举行特别会员代表大会。因此，为加强对体育社团的财务监管，避免出现罚款去向、奖金风波的类似争议，体育社团应当健全财务信息披露机制：置备财务报告，根据成员的书面要求应当向该成员提供最近的年度财务说明书；每年在规定时间撰写一份有关财务情况的报告；如有特定比例的成员书面要求，体育社团的执行机关也应当及时向相关的成员作出报告。

　　第二，加强向主管机关进行财务信息披露的监管。我国《审计法》第24条、《社会团体登记管理条例》第30条均规定了审计机关对于体育社团的捐赠款项加以监督的权力。但是，问题出现在审计结果的公布上，我国《审计法》第36条规定：审计机关可以向有关部门通报或者向社会公布审计结果。值得注意的是，这里的法律用语是“可以”，而不是“应当”。这也就意味着，审计机关有权选择不公开相关审计信息。尤其是体育比赛中的罚款问题，中国足协官员表示各项罚款都按规定上缴国库；而中国篮协官员则表示：“所有罚款是从俱乐部上缴的保证金中扣除，全部用于联赛运营……所有罚款及财务是由中篮公司负责，与中国篮协无关系。”对此，我们不禁有疑问，罚款到底应该如何处置。这些信息显然应当加以披露，满足公众的知情要求。当然，这里还涉及应申请的信息公开的模式选择问题。既然我国目前已有审计机关对体育社团的财务审查，而审计结果有必要公开也有法律依据加以公开，因此，对于体育社团的财务信息的披露应当借鉴日本模式，由审计机关向社会加以披露。具体操作可借鉴《信息公开条例》中的办法，通过公报、网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

　　第三，加强向社会公众进行财务信息披露的监管。于芬奖金风波中，国家体育总局游泳运动管理中心曾召开新闻发布会，谈到“公民没有权利要求相关单位向社会公布账目，于芬要求游泳中心向社会公开财务账目是没有法律依据的。如果于芬对游泳中心的财务账目提出质疑，可以依法向监察部门或上级部门反映，请求对相关账目审计，由审计部门作出认定。”怛在这一问题上，国外相关法律均作出了与此说法不同的规定，即社会公众个人均享有知情权，有获知非营利组织财务信息的权利。对此，我国应加以借鉴，以法律规定的形式赋予社会公众知情权和监督权。如有任何人要求披露体育社团的财务信息，包括年度财务报告、账目副本、资产存货表、资产负债表、财务报表等，则体育社团必须据实呈现。
 

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