刍议《税法通则》中地方税权的科学定位与合理划分

文章通过对地方税权的学理分析，提出了关于地方税权的定位和征收管理，需要从《税法通则》的高度予以进一步界定和法律调整的观点和建议，以完善《税法通则》的内容和体系。

　　《税法通则》的制定是关系到我国税收法律体系的重新整合与完善，关系到纳税人权利保护与国家征税权实现的平衡，关系到最终实现和谐的税收征纳关系的税收法治建设的基础环节。鉴于《税法通则》的制定，必须在宪法确认的财政体制框架下进行。因此，必须兼顾与地方的利益，加以平衡协调。为此，本文就《税法通则》中地方税权的科学界定与合理划分涉及的基本理论与实践问题作一探讨，以求教于学界同仁。

　　一、地方税权的学理分析

“税权”这个概念产生伊始，学界即莫衷一是、众说纷纭，对其研究现已渐趋广泛和深入。通说认为，税权是指国家权力在税收领域的延伸，认为税权是国家机关行使的涉及税收的权力的总称，它是国家权力的重要组成部分；它来自人民的授权，是国家取得收入的主要手段和依靠。根据宪法和法律关于国家机关职能、权限的划分以及由此而来的行使税权的主体不同，可以将税权划分为税收立法权、税收执法权和税收司法权。笔者认为，地方税权的定义应当理解为是地方国家行使的涉及税收的权力的总称，是地方权力的重要组成部分，并通过特定的地方税收机关予以行使。

从一国国家权力的机构组成来看，无论是机关的税权，还是地方机关的税权，都属于财政权的重要组成部分。按照财政学原理，一国各级国家机关的事权决定其财权，而财权又分为财政收入权和财政支出权。由于税权行使的主要目的是各级国家机关在国民收入分配中依法获取税收收入，以满足财政需要，因此，税权属于财政收入权的重要组成部分。

　　二、当前我国地方税税权划分存在的主要问题

　　1994年分税制改革将与地方的税权进行初步划分，对于实现税法的统一，规范与地方的财政分配关系，增强的宏观调控能力等起到了积极作用，解决了与地方税收收入的分割问题，基本实现了改革的目标。同时，我们也必须看到，我国的分税制改革还远远没有到位，表现在税权划分上，存在一些突出缺陷，主要表现在：

　　第一，税收立法权高度集中于，在一定程度上体现了我国税权高度集中、统揽全局的合理要求，对保证国家税收政策的权威性和税制体系的统一性起到了一定的积极作用。但在统一税法、集中税权时，忽视了授予地方税收立法权。这突出地表现为我国目前几乎所有税种的税法、条例及实施细则都由制定和颁布，地方原则上无立法权。税收立法权的过度集中，首先，使地方不能对一些地域性的较为零散的税源立法征税，影响了地方开辟税源，组织财政收入的积极性，也制约了地方税制结构的灵活性和多样性，造成各地区间的利益不均。其次，地方对于分权的客观需要导致了地方的越权行为，扰乱了分配秩序。
第二，地方税收征管领域中的问题不容忽视。税收征管权是税权的一个重要内容，在财税改革中虽然建立了地税机构负责地方税的征收管理，但国税局和地税局在地方税征管权限的划分上仍存在一些问题需要研究解决。一是国税局与地税局的征管权限交叉，部分属于地方性的收入如个体税收、集体税收及涉外税收中的地方税收等仍由国税局代征，而地方对属于自己的收入又不能充分行使管辖权，这样与建立国税、地税两个税务机构的初衷不完全相符，未能完全实现按照收入归属划分税收征管权限的目标。二是征税权与其它执法权相脱节。部分地方收入由国税局代征后，其它执法权和管理权、检查权、复议权的归属如何与征税权一致起来，存在不少矛盾难以解决。

　　第三，在税收收益分配方面，所存在的问题主要是财权事权不统一，造成地方财政困难。财权与事权相统一，是我国财政管理体制法的一项重要原则。坚持二者的一致性，不仅可以充分调动、地方两个积极性，而且可以使国家的税收导向与国家的政治、经济导向趋于一致。但实际上，我国目前财权和事权相互交错，没有真正划分清楚，经常出现地方财权范围过小，事权范围过大的现象。不符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源状况，也不利于地方利用税收杠杆调控经济运行。因此可以说，与地方的税权划分不仅是税收制度体系的一个重要内容，而且是正确处理间分配关系的一个重要基础。

　　三、调整和完善地方税权划分的总体思路

　　根据当前的现状问题及国际经验，下一步调整和完善中国的地方税税权划分，从总体思路上需要把握以下三个要点：一是需要保持相当的税权集中，高度分权的模式行不通。选择税权集中为主的模式，一方面是出于中国国情的考虑，另一方面也是对国际有益经验借鉴的必然结果。二是摒弃传统的税权过度集中模式，走适度分权的道路。正确的选择应该是：从中国国情和现实问题出发，摒弃传统的税权过度集中模式，走适度分权的道路，包括赋予地方一定的税收立法权。三是在适当分散税权的同时，必须整顿规范地方的收费权。要按照现代市场经济的导向，将现行各种名目的收费按其性质类别分流归位，使其各自发挥特有的功能和作用。

　　四、完善《税法通则》的内容与体系

　　(一)完善《税法通则》关于与地方税权的规定

　　与地方税权研究是一个很大的课题，涉及事权与财权的准确划分、税收法制建设、税制结构的完善、组织结构的健全和经济状况诸方面的问题。在税法体系方面，进一步完善地方税收体系，建立与地方两套税收体系，可以赋予地方一定的税收立法权。税和共享税的税收立法权、征收权和管理权完全集中于，以保持税和共享税管理权限的完整和统一，维护的利益，增强宏观调控能力。除此之外，允许地方根据各地税源状况拥有开设一些地方性税种的权利，扩大税收规模。只有对地方税拥有充分的管理权和适度的立法权，地方才能真正地成为一级财政主体，才能根据本地区财政、经济的需要，开征地方性税种。这样有利于地方因地制宜，保证地方财政收入的稳定增长。可以有效地抑制和杜绝地方擅自越权和乱收费、乱摊派等现象，真正以法律形式规范地方财政收入。
 

(二)正确划分与地方的税收立法权

　　税收立法权的正确划分是合理划分与地方税权首先要解决的问题。要在确保税收立法权的同时，逐步扩大地方的税收立法权。立法权就是主权者所拥有的，由特定的国家机关所行使的，在国家权力结构中占据特殊地位的，用来制定、认可和变动规范性法文件以调整一定社会关系的综合性权力体系，它包括国家立法机关行使的立法权以及其他国家机关、地方权力机关行使的立法性职权。我国实行的是高度集中的政治体制，这就决定了集中统一领导是我国现行立法权限划分体制的根本特点。这一特点决定了立法在整个国家立法体系中的主导性和基础性。有关税收的基本的、全国性的税收法律必须集中在，由全国人民代表大会或其常务委员会立法，或由全国人大及其常务委员会授权国务院立法。如《税收基本法》、《税收征收管理法》和我国重要税种如增值税、所得税、营业税、消费税、社会保障税等税收实体法以及与之配套衔接的《税务行政复议法》、《税收减免特别法》、《税务司法法》等法规。另外，由于我国各地区情况差别较大，尤其在经济体制改革中许多改革办法带有探索试验性质，如果全部税法由最高权力机关制定，难以做到机动、灵活和及时；我国实行民主集中制，历来强调发挥与地方两个积极性，这就必须充分发挥地方权力机关在立法方面的积极性。税收立法权在与地方之间的适当划分，既有利于保持在税收调控中的主导地位，有利于宏观经济的协调稳定发展，又有利于发挥地方在税收调控方面的积极作用，使地方区域经济的发展充满活力。对于一些区域性、地方性税种，可根据各地实际需要和可能，由地方各级权力机构行使立法性职权，由地方确定开征或停征，这些税种的立法权由地方权力机关行使，由地方自行决定是否开征，税率的高低和税基的宽窄由地方调整，这样可以更好地发挥地方扩大财源，组织收入的积极性。

　　总之，税收立法权限要明晰合理，对和地方的税收立法，要分税分管，赋予地方与其事权、财权相适应的税收立法权，以满足地方经济发展需要。同时对税种的设置、开征、停征、解释和减免等权限也要进行合理的划分。

　　结语

　　综上所述，随着地方税权问题的13益突出，迫切需要由调整国家税收关系基本法的《税法通则》将地方税权纳入调整范畴，以便在时机成熟定专门的《地方税收法》，使地方税权的行使有依，丰富和完善税法体系的结构设置，同时，更调动与地方的积极性，协调两者的关系和谐社会的发展。
 

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