关于美国现行税务管理体制特点及启示

作为高度发达的市场经济国家，美国的税收制度、税收管理和征管水平具有法制化、现代化、社会化、科学化等一系列显著特点。这些特点在完善我国税收法律、深化税制改革、优化机构设置等方面给我们带来了很多启示。
　　
　　作为发达的资本主义国家，美国现行税务管理体制具有明显特点。其联邦、州和地方三级都有相应的税收立法权，并根据本级的情况制定税收征管措施。美国税务管理体制的独特之处，给我们带来许多启示。
　　
　　一、美国现行税务管理体制的基本运行状态
　　
　　美国现行税务管理体制与联邦制相适应，由联邦、州和地方三级构成，各级都有独立的课税权和固定的收入来源。联邦主要征收个人所得税、公司所得税、社会保障税、国内消费税、关税、遗产与赠予税，其中个人所得税和公司所得税为其主要收入来源。州主要征收销售税、州个人所得税、州公司所得税、州消费税等，销售税为其主要收入来源。地方则主要征收财产税、地方销售税、地方个人所得税等，其中财产税为其主要收入来源。在税收收入总额中，联邦税收收入占60％左右，州和地方占40％左右。
　　
　　1　立法形成及工作权限。美国联邦税法由国会制定和修改，由财政部颁布实施细则，由税务局解释执行；各州和地方议会可自主制定各州或地方征收的税种和征收办法。美国联邦、州、地方三套税务机构，分属各级，各司其职，不存在领导与被领导关系。美国国税局局长必须由总统提名，经国会通过后任命。国税局、州税局和地税局拥有独立的执法权，有权根据税法解释税法执行中的具体问题，如果纳税人不服，可申请法院裁决解释，其他部门无权干预；有权根据税法对欠税多少进行估算，欠税人如不服，须负举证责任。
　　美国税务局有权对纳税人有关账簿和记录进行稽查，有权召集纳税人到税务局接受调查、出示会计记录。以确定纳税人的应纳税额，判断其是否有偷税行为。纳税人如不缴税，针对不同情况，税务局有权行使三种权利：一是抵押权，即税务局有权以纳税人的房地产地契为抵押，督促纳税人付清欠税；二是强索权，即税务局可以冻结纳税人财产用于清缴税款；三是占有权，指税务局有权依法处置纳税人财产，用以缴税。
　　在美国，除小额交易外，其他交易必须通过银行转账，否则就是违法。在银行开户必须有身份证明，每个美国人(含法人和自然人)都有一个社保号，银行按社保号把每个人的利息收入按税法规定报告给税务局。美国人的纳税意识很强，大都能自觉如实报税、缴税。但美国公民和公司一般不亲自申报纳税，而是委托会计公司代办纳税。同时，联邦与地方税务局、税务局与海关等有关部门之间互通信息，使税务局能及时、全面掌握每个纳税人的情况，防止税收流失。
　　
　　2　级税务管理制度。美国各州的税收征管制度有所差别。一般说来，税务局的内设机构有五个：法制部门，负责税法执行的一般解释、宣传、复议、应诉等；审计(稽查)部门，负责对纳税人纳税情况的调查及处理；研究统计机构，负责税收收入的统计和分析；征收部门，负责接受和处理纳税申报，进行税款征收；服务部门，负责人事、财务、接待。美国对税务审计很重视，如夏威夷州税务局从事审计的人员占总人数的55％以上。加利福尼亚州是美国人口最多、经济最发达的州之一，其征管制度在各州中颇具代表性。加州开征的税种主要有销售税、州个人所得税、州公司所得税、财产税等。2005年税收收入达2658亿美元，是当年联邦税收收入的11.7％，在各州税收收入中名列第一。加州现行的税务管理体制中，有三个部门负责税收征管，即特许税务局、物税局和就业发展局。加州特许税务局在全州共设6个征收机构，现有雇员4 800人。主要负责征收个人所得税和公司所得税以及一些非税项目的征收。2004－2005财政年度，加州共征收个人所得税424亿美元，公司所得税124亿美元。非税项目的征收主要是追缴纳税人对州和地方的欠款，包括机动车登记欠款、违反劳动法的罚款和法院判决欠款等。加州物税局原来只负责对县级财产税进行评估管理，后来逐步开征了销售税、使用税和特殊商品税。加州的销售税和使用税税率为6％，各个县根据财政需要和经济发展水平，在此基础上附加县、市的销售税。销售税是对销售有形物体给消费者个人使用的行为征收，不包括批发和服务行业，也不包括无形资产和不动产。由零售商向消费者收取后转交税务部门，如未向消费者收取则由零售商自行承担。使用税对销售税课税对象以外的商品进行课征。2003－2004财政年度，共征收销售税和使用税381亿美元。此外，物税局还负责对20余种特殊商品课征税费，其中包括燃料税、烟税、酒税、保险税、天然气附加费、水权使用费等。加州就业发展局负责征收、审计社会保障税。从加州税收管理机构和管理权限的变化可以看出，面对社会、经济形势变化，以税收手段调控经济运行、促进发展不失为一种有效手段。如物税局成立之初，主要负责对地方财产评估进行调整，随着经济的迅速发展，分立出独立的特许税务局。在上世纪30年代的经济大萧条中，联邦寻求有效的税收手段应对危机，加州成立了独立的就业发展局，促进就业以及征管社会保障税。上世纪70年代，随着环保问题提上日程，开始征收伐木税和废物处理、资源循环使用方面的税费。加州三个税收征管部门分别负责征收不同的税种，但各个部门之间既各司其职，又紧密合作。人员上，互派管理者，如加州特许税务局局长又是物税局的委员会成员，物税局的委员会成员同时也是特许税务局的委员会成员。机构上，各部门问互相合作，信息共享，既确保了征管质量与效率，也降低了征税成本。
　　
　　二、美国税收管理的特点
　　
　　美国的税收制度、征管水平在世界上处于领先地位，在税收管理方面有以下一些特点：
　　
　　1　税收征管法制化。美国的法制体系健全，其税收征管的法制化程度也相当高。美国税法及其法规对税收征管中征纳双方的权利和义务、具体征管程序、申报、征收、代扣代缴、税务代理、违法处理、复议、起诉仲裁、免税等都作了具体明确的规定(含以案例法的形式)，真正做到了有法可依。征税方(税务机关)、纳税人和中介机构法律地位平等，其应享有的权利和应尽的义务是对等的，任何一方做出违犯法律的行为都要受到严厉的制裁。
　　
　　2　管理方式现代化。早在上世纪60年代，计算机技术已普遍应用到美国税收征管中。目前已形成全国性的数据处理中心2个、按地区设置的征税服务中心10个，其征管网络贯穿于从纳税申报到税款征收、税源监控、税收违法处罚等税收征管的全过程，并已和光电技术、自动化技术结合起来，如使用光电扫描仪来加快税收征管信息的录入速度。大量先进科技手段普遍应用于税收征管领域，不仅大大提高了税收征管的效率和质量，节约了大量的税收成本和社会成本，使税务部门对税源监控的能力大大增强，而且通过计算机自动化技术实现了“人机对话”，极大地方便了纳税人。

　　3　税务审计(稽查)刚性化。美国的税收征管实施专业化稽查，采用先进的选案程序和选案软件进行案件的筛选，配以财务审计专家进行对部分不合理的地方进行修正，然后制定严格的审计(稽查)方案实施审计。由于现代化技术手段的普遍应用和纳税人自行申报纳税，因此税务机关的主要力量放在了税务审计上，其人员占到了全体人员的50％以上(含直接从事审计人员和复议、仲裁司法等人员)。税务审计人员都经过严格优质的专业化培训，审计过程也是高度的专业化协作分工，税务审计后的处理、司法也是专业化进行。从而在最大程度上保证了税务审计的质量和公正性。美国税法中对审计出来的偷逃税处罚非常重，使其具有极大的震慑力，有效遏制了偷逃税。
　　
　　4　机构设置科学化。美国联邦税务系统由三级构成，第一级是设在首都华盛顿的税务总局，第二级是按经济区域在全国设立七个大区税务局，第三级是在大区税务局下设63个税务分局，共辖900多个基层分局；其税务信息处理中心每年处理申报表2亿多份，处理相关税源信息13亿多份。从税务人员看，美国非常重视税务人员的整体素质水平，并按职责及业务性质的不同划分为不同的等级类别。对税务人员的录用，除了有严格的学历要求外，还普遍采用考试录用，遵循公开、平等、择优的基本原则。
　　
　　5　纳税服务社会化。在美国，社会中介机构如会计师事务所、独立执业会计师、律师事务所等比较多，社会中介服务业异常发达。由于美国税法种类繁多，且条文多而细，一般纳税人很难弄明白，故大部分纳税人均委托会计师事务所等中介机构代理纳税事宜。如美国安达信公司主要从事税务代理业务，业务范围遍及美国各地，并已拓展到海外。美国社会中介机构有着良好的职业道德，严格遵照法律办理业务，恪守为客户保密原则，且收费合理，所以美国的税务代理比较普遍。 
　三、美国税收管理带给我们的启示
　　
　　1　进一步完善我国的税收法律，是提高税收管理水平的根本。目前，我国税法制度还存在很多不完善的地方：一是单行税法多为暂行条例或行政法规，还没有成为人大通过的正式法律，使税收法律的效力受到很大影响。二是一些单行税法交叉重叠，互不配套，且修补频繁，稳定性差。三是单行税法与宪法等其他法律的衔接性较差，如宪法只笼统规定了公民有纳税义务，但对税收法律原则等重大问题没有表述，造成法律间的相互脱节。我们应借鉴美国的经验，尽快完善我国的税收法律体系。要尽快研究制定《税收基本法》，把纳税人的权利义务、税收的立法原则等以基本法的形式固定下来；在完善现有税法的基础上，将各单行税收法规上升为法律。同时要做好与工商、财政、银行、公检法等相关部门的立法衔接问题，从立法的角度加强相关部门的协调合作。
　　
　　2　深化税收制度改革步伐，是提高税收管理水平的前提。我国应该从税制优化和征管效率上对增值税的优劣作冷静思考，进一步完善增值税制。应研究将生产型增值税改为消费型增值税，扩大征收范围，合理解决一般纳税人与小规模纳税人税收负担不均问题。要研究开征社会保险税、遗产税、环境保护税等，逐步取消屠宰税、土地增值税等税种。个人所得税采取个人申报和夫妻联合申报两种方式，并分别规定免税额。另外，必须正确对待税收计划。美国根据经济税源和税制测算当年税收收入，不下达税收收入任务，税务机关的职责就在于依法征收。实践证明，下达收入任务不但影响执法，还影响经济长期发展。笔者认为，我国应根据经济税源和税制指导税收征管，不再下达指令性任务。考核税务工作不再只看收入任务完成与否，而应从执法、收入、队伍等方面综合考核并以是否严格执法为主。
　　
　　3　优化税务机构设置，实行扁平化管理，是提高税收管理水平的基础。从美国现行情况看，其税务管理机构少、层次少、人员少，但征管质量和效率非常高。我国目前税务机构设置上普遍存在机构多、人员多、层次多的问题。从未来税收发展的趋势看，税收管理的扁平化将是大势所趋。因此，可以考虑在税收征管水平较高、计算机技术普遍应用的地方，有步骤地取消农村分局，税收业务集中到县级局，条件成熟后再取消市(地)级税务机构，直接实现总局一省局一县局三级管理。在征管信息处理上也可以借鉴美国的方式，充分开发和利用税收信息，实现税收信息的共享，提高税收征管的质量和效益。
　　
　　4　充分挖掘现有资源，加快税收信息化建设进程，是提高税收管理水平的保障。在美国，大量现代化的技术手段(如计算机技术、网络技术)在税收征管中均得到了广泛使用，而且和光电技术、自动化技术结合使用，大大提高了税收征管的质量和效率。现代化是税收征管的必由之路，也是实现税收征管法制化的重要保障之一。我国目前在硬件配置方面已有了很大进步，但很多地方计算机应用水平不高，硬件资源没有加以充分利用，有的地方仅限于开票打字，没有充分发挥其应有的作用，造成有限资源的极大浪费。从美国计算机应用看，每一部门对计算机在实际操作中的应用并不是工作重点，而是在实现办公自动化的基础上，把网络的建设和发展作为其重点。计算机网络不仅涵盖了各级税务部门、纳税人，而且还涵盖了公共部门如工商、海关、财政、金融等，实现了社会信息资源的共享。税收征管现代化可以把赶量税务人员从繁重的日常管理中解放出来，以充实稽查力量，加大稽查力度。
　　
　　5　转变税务服务观念，强化稽查管理，是提高税收管理水平的关键。在美国，各级税务部门都比较重视税务审计(稽查)工作，都配备了很强的稽查力量，税务稽查的正效应非常大。从我国目前的实际看，社会纳税意识不强，偷逃骗抗税案件时有发生，因此更加需要形成稽查的震慑效应，净化税收的社会环境。另外，根据美国税收征管的特点，结合我国目前税收征管实际，我国的税收征管应该朝着管理服务型方向发展，可以考虑在税务系统内成立相应的纳税服务机构(部门)，专司纳税服务管理工作，保证纳税服务工作通畅运行，有效地引导纳税人对税法的遵从和国家税收政策的落实。

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