百年宪政进程中的宪法结构及其发展特点

宪法结构是宪法内容的外在表现形式，在一定意义上代表了宪法发展的时代特征和历史使命。在百年的宪政进程中，我国的宪法结构经历多个发展事情，呈现出了多种结构。从整体上看，我国我国宪法结构的发展主要有发展过程中的阶段性、结构形式上的多元性和发展趋势上的稳定性三个特征。

宪法结构，是指“单一宪法文件的成文宪法在内容上的体系和安排”，其实质是指“成典宪法内容的相互关系及其外在的表现形式”。 [1]在宪法发展过程中，宪法结构具有着极为重要的作用，在某种意义上，作为宪法内容的外在表现形式的宪法结构表征了特定时期的宪法的时代特征与历史使命。在中国宪法的百年发展过程中，实质意义上的宪法内容和宪法价值的发展固然见证了中国宪政百年历程的发展与进步，但形式意义上的宪法结构的发展，同样表征了中国宪政百年历程的曲折与反复。笔者就拟以我国百年宪政进程中的宪法结构为视角，分析各个历史时期主要宪法文本的结构模式及其基本特点，希望能为解读我国宪法的百年发展提供一个新的视角。

一、清末民国时期的宪法结构

1908年8月27日，清颁布《钦定宪法大纲》，同时宣布预备立宪期限为9年。这是我国历史上的第一部宪法性文件，共分两部分，第一部分为“君上大权”，共14条，第二部分为附则“臣民权利和义务”，共9条。《钦定宪法大纲》的两部分结构正好反映了近代宪法的基本内容，即控制国家权力与保障公民权利。这说明，在立宪之初，我们就已经意识到了宪法的基本功能就是处理好国家权力与公民权利之间的逻辑关系，这就为后世的宪法起草与制定提供了一个基本框架。需要注意的是，在《钦定宪法大纲》中，将近代立宪主义所推崇的基本权利条款以“附则”的形式，附在君上大权之后，实际上反映了清末立宪之时，国家权力和公民权利之间的价值关系，即在当时的语境下，“君上之权”优越于“臣民权利”，也即是国家权力优越于公民权利。

1912年3月11日公布实施的《中华民国临时约法》，是中国第一部具有资产阶级性质的宪法，共七章56条。第一章“总纲”，第二章“人民”，第三章“参议院”，第四章“临时大总统副总统”，第五章“国务员”，第六章“法院”，第七章“附则”。其中第二章“人民”共11条，系统的列举了人民所享有的种种基本权利和自由。第三、四、五、六章则是对国家权力的种种规定。在《临时约法》中，基本权利条款位于总纲之后、国家权力机关之前，其隐含的逻辑关系就是人民权利优先于国家机关而存在。而在国家机关部分，将参议院放到总统、国务员等之前，也隐含着立法权优先于行政权而存在的逻辑含义。所以，从立宪主义价值来看，《临时约法》中基本权利条款在宪法结构中的模式，基本反映了近代立宪主义所追崇的权利优先于权力、权力来源于权利的基本价值观。

1914年5月1日公布的《中华民国约法》，因为是在袁世凯的操纵下制定的，所以史称“袁记约法”，共十章68条。第一章“国家”，第二章“人民”，第三章“大总统”，第四章“立法”，第五章“行政”，第六章“司法”，第七章“参政院”，第八章“会计”，第九章“制定宪法程序”，第十章“附则”。在结构上，该约法具有以下形式上的特点：第一，将基本权利部分置于带有总纲性质的“国家”之后，而排在国家机关部分之前，隐含着人民权利优先于国家权力之立宪旨意；第二，在国家权力部分，除了传统的立法、行政、司法三权分立之外，又单设参政院和会计部分，行使国家权力，尤其是会计部分，负责国家财政、预算、税收等适宜，显示了对立宪之根本的财税权之重视。第三，将宪法制定程序单独成编，彰显了宪法制定程序之特殊性与重要性，以与立法程序相区别。所以，尽管1914年中华民国约法在内容上屈从于袁世凯的称帝野心，但是在形式上已经具有了现代宪法所必需的结构要素，涵盖了宪法所必需涉及的基本内容，为以后的多部宪法奠定了结构框架。

1923年10月10日公布的《中华民国宪法》是中国历史上第一部正式宪法，除一个简短的序言外，共十三章141条。第一章“国体”，第二章“主权”，第三章“国土”，第四章“国民”，第五章“国权”，第六章“国会”，第七章“大总统”，第八章“国务院”，第九章“法院”，第十章“法律”，第十一章“会计”，第十二章“地方制度”，第十三章“宪法之修正解释及其效力”。1923年宪法尽管背负“贿选宪法”恶名，但是在宪法结构上确是非常重要的一部宪法，其主要特点表现在：第一，在内容上，本宪法由十三章内容组成，章节结构非常多。结构众多必然导致内容的细化，所以，在本宪法中，“国土”、“主权”、“国土”等可以统一用“总纲”来规定的内容分为了三章来予以规定；第二，在1912约法、1914年宪法中，对于基本权利部分统一的称为“人民”，而在1923年宪法中，则改称“国民”，从“人民”到“国民”，反映了基本权利部分的主体改变；第三，在第五章和第十二章规定了联邦制的国家结构，明确了区分了“国家事项”与“地方事项”；第四，将宪法的修正与解释单独作为一章来加以规定，这表明了对宪法修正和宪法解释问题的重视，并且在宪法修正条文中规定了“国体不得为修正之议题”以及宪法解释的主体、组成和程序，极具前瞻性。

1946年12月25日通过的《中华民国宪法》，除序言外，共14章175条。第一章“总纲”、第二章“人民之权利义务”，第三章“国民大会”，第四章“总统”，第五章“行政”，第六章“立法”，第七章“司法”，第八章“考试”，第九章“监察”，第十章“与地方之权限”，第十一章“地方制度”，第十二章“选举罢免创制复决” 第十三章“基本国策”，第十四章“宪法之施行及修改”。1946年宪法在宪法结构上的特点主要表现为：第一，以孙中山先生的五权宪法思想为基础，确立了五权宪法的基本宪政框架，将国家权力分为立法权、行政权、司法权、考试权和监察权，每一部分国家权力都单独成章、分别规定，因而，各个国家权力机关的职权清晰、职责明确；第二，将“基本国策”单独成章，放到人民权利、国家权力部分之后。这是基本国策部分单独写入宪法的第一次，其意义在于突破了将基本国策纳入总纲或序言中加以规定的常规模式，具有结构意义上的创新性。第三，1923年宪法第139条规定：“宪法有疑义时，由宪法会议解释之。”而在1946年宪法第173条则规定：“宪法之解释，由司法院为之。”这就意味着在宪法解释的主体上，由1923年宪法确定的立法解释机制转向了司法解释机制，这对于我国现在正在构建的宪法解释制度具有重要的参考价值。

二、新中国成立后的宪法结构

在新中国成立后，我们先后通过了四部宪法，即通称的54宪法、75宪法、78宪法和82宪法。尽管从形式上看，建国后我们制定了四部宪法，然而，严格的从逻辑关系上看，75宪法、78宪法和82宪法都可以看作是54宪法的修改，在这个意义上，可以将新中国的宪法历程表述为“四部宪法、九次修宪”。由于75宪法、78宪法和82宪法都是在54宪法的基础上修正而成，受54宪法的影响非常大，因而54宪法的结构直接影响了其他三部宪法的结构和内容。

在结构上，1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《宪法》。除序言外，共四章106条。第一章“总纲”，第二章“国家机构”，第三章“公民的基本权利和义务”，第四章“国旗、国徽、首都”。54宪法所确立的“序言加内容四章”的结构为以后的历次宪法所遵循，因而54宪法的宪法结构可以看做新中国宪法结构的范本，集中的体现了新中国对宪法结构的认识。54宪法的结构主要有以下几个特点：第一，54宪法的结构比较简单，除序言外，就只有四章，与《临时约法》的七章、《中华民国约法》的十章、1923宪法的十三章和1946年宪法的十四章相比，可以说是百年宪政历史上，章节结构最少的正式宪法。第二，在基本权利和国家权力部分的顺序上，除了《清末宪法大纲》外，新中国之前的四部宪法无一例外的都将基本权利置于国家权力部分之前，其隐含的意思是权利优先于权力，权力来源于权利。但是，在54宪法中，我们却将“国家机构”部分置于“公民的基本权利和义务”之前，这不能不说是对宪法结构中的基本权利和国家权力关系的一种误读。所以，到了82宪法的时候，我们才从宪政主义的基本原理出发，将“公民的基本权利和义务”置于“国家机构”之前，在逻辑重新理顺了基本权利部分和国家权力部分之间的顺序关系。第三，54宪法将“国旗、国徽、首都”单独作为一章入宪，这在中国历次宪法中也是颇具开创意义，因为在其他历次宪法中从无单独成章的先例，通常只是将其规定在总纲中。

三、 我国宪法结构发展的基本特点

相对于宪法内容来说，宪法结构属于形式上的东西，但是这种形式上的安排对于我们更好的理解宪法内容具有重要的参考作用。在一定意义上说，宪政建设的发展不仅仅体现在宪政价值的弘扬、宪政理念上的更新上，而且首先还更为直观的体现在宪法结构的安排上。因此，从百年立宪中的历次宪法的结构演变中可以管窥我国宪政发展的百年进程。通过对百年中的六部最具典型性的宪法的基本结构进行分析，我们可以看出，我国宪法结构在百年宪政进程中主要呈现出一下几个特点：

第一，发展过程中的阶段性。在百年宪法发展中，中国的宪法结构呈现出了鲜明的阶段性特征，这种阶段性特征主要是指，在不同的历史发展阶段，我国宪法结构具有中不同的结构特征。从整体上来看，根据每个时期的宪法结构的主体特征的不同，可以将我国的宪法结构的演变史分为三个阶段：第一个阶段是清末立宪时期，这一时期由于处于立宪预备、宪政萌芽时期，对于宪政理念和宪法价值还缺乏深刻的认识，因而这一时期的宪法结构就表现的尤为简单，如《钦定宪法大纲》就只有短短的两个部分组成，总共才23个条文。第二阶段是中华民国时期，以《中华民国临时约法》、《中华民国约法》，1923年《中华民国宪法》和1946年《中华民国宪法》为代表。在这一阶段中，随着民主宪政理念的深入人心以及宪政实践的逐步开展，宪政建设逐步步入正轨，立宪的技术逐渐走向成熟，表现在宪法结构上，就是各个时期宪法的结构逐渐趋向合理，宪法结构和宪法内容逐渐有机的融为一体，宪法价值与宪政理念通过宪法结构本身就可以有效的表达出来。第三个阶段是新中国成立后到现今的宪政发展时期，在这一时期中，54宪法所确立的宪法结构模式已经成为新中国立宪的范本，75宪法、78宪法和82宪法的宪法结构都深深铭刻着54宪法的烙印，成为54宪法的一个缩影。所以，新中国所通过的四部宪法在结构上可谓一脉相承，都是遵循着54宪法所确立的序言加正文模式。

第二，结构形式上的多样性。宪法内容总要表现为一定的形式，不同时期的宪法可能具有不同的表现形式，在百年宪政发展中，我国宪法也呈现了不同的形式，形成了宪法结构的多样性特征。在清末立宪时期，宪法结构主要是指《钦定宪法大纲》所确定的两结构模式：作为主体的“君上大权”和作为附录的“臣民权利义务”。在这两结构的关系中，表征国家权力的“君上大权”是作为正文出现的，而表征基本权利的“臣民权利义务”是作为附录出现，“君上大权”置于“臣民权利义务”之前，这种结构本身真实的反映了当时的立宪预备期的中国对国家权力和基本权利关系的认识情况。在中华民国时期，伴随着对宪法功能的认识深化，宪法结构上也有了重要的变化，呈现出了多章节结构的特征，如《临时约法》为七章结构，《中国民国约法》为十章结构，1923年《宪法》为十三章结构，1946年宪法为十四章结构。宪法结构的增多表明了宪法调整领域的扩大和调整内容的细化。而到了新中国时期，54宪法所确立的四结构模式成为了宪法结构的模本，我们历次修宪总也没有突破54宪法的“总纲”、“公民的基本权利和义务”、“国家机构”和“国旗、国徽、首都”模式。这样一来，我国历史上的宪法在结构上还没有出现完全相同的情况，而且在结构上差别迥异，结构最多的如1946年宪法多达十四章，少的如新中国宪法只有四章。而且，有的宪法结构中在正文之前列有序言，而有的则没有序言，开门见山直接规定宪法正文。这样，在宪法结构上就表现出了鲜明的多样性和差异性特征。当然，宪法结构的多少并不是判断宪法好坏的标准，宪法结构究竟是多少章为宜也没有判别标准。但是，宪法结构和宪法内容之间的关系问题却是我们需要关注的一个非常有意思的问题。

第三，发展趋向上的稳定性。在我国百年的宪政史上，宪法的制定往往是依附于政治力量而进行的，由于在新中国成立前的半个世纪里，战火频仍，政权交替，因而立宪之事频频发生。宪法不论是在内容上还是在结构都处于变幻不定之中。在新中国成立后，54宪法所确立的序言加正文四结构模式成为我国宪法所遵循的基本模式，这样，经过半个世纪的风雨变化之后，我国宪法结构逐步趋向于稳定。尽管在具体的结构顺序上，可能随着宪法认识的深化而有所变化，但是总的结构模式还是基本定型。如在82宪法修正之时，出于对“权利优先于权力。权力来源于权利”宪政理念的尊重，我们将54宪法中的第二章“国家机构”、第三章“公民的基本权利和义务”的结构安排调整为了第二章“公民的基本权利和义务”、第三章“国家结构”，其寓意在于表明宪法中的基本权利优先于国家权力的宪政理念。这种结构顺序上的微调并没有改变54宪法所确立四结构模式。当然，宪法结构的稳定性并不意味54宪法的结构模式就是完美无瑕，无须在变了，事实上，民国时期四部宪法的某些具体结构在现在看来仍然有一些借鉴之处，如1914年宪法中的“会计”、1923年宪法中的“宪法之修正解释及其效力”、1946年宪法中的“与地方之权限”等章节，对于我们现行宪法的结构完善都具有重要的现实参考价值。

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